Le pouvoir de sanction de l’Union Européenne par Thomas ABULIUS

Soumis par berge le 18/12/2009

En raison de sa spécificité et des buts qu´il recherche, le pouvoir de sanction de l´UE est un pouvoir large. Si les sanctions infligées jouissent d´une efficacité relative, la spécificité de ce pouvoir de réside avant tout dans sa pluralité de détenteurs et qui disposent de moyens d´action variés. Loin d´échapper à tout contrôle, l´exercice et les modalités de ce pouvoir font l’objet d’un contentieux en pleine évolution. L’existence d’un contrôle du pouvoir est la transposition du principe de l´État de droit. Ce contrôle est opéré par la CJUE qui développe une jurisprudence combinant principe de la nécessité des sanctions et respect des libertés fondamentales.

''« L’effectivité de la norme de l’Union, dépend largement, comme du reste, celle de toute autre norme, de l’existence de mécanismes de sanctions ; ceux-ci sont nombreux, variés et aboutissent à des mesures de nature fort différente. » (Claude BLUMANN, Louis DUBOUIS, Droit institutionnel de l´Union Européenne, Paris, Litec, 2ème éd., 2007, p. 453). ''

En supprimant, avec le « Traité de Lisbonne », la structure en « piliers » de l’Union Européenne (UE), le constituant européen a, dans une certaine mesure, cherché à unifier la palette de sanctions envisageables et de clarifier les rôles de ceux qui les prononcent. Cette appréhension des sanctions dans le Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE) montre bien la pertinence plus qu’actuelle de l’observation formulée par MM. les Professeurs DUBOUIS et BLUMANN. Si dans son sens commun la sanction désigne toute mesure répressive destinée à punir, le droit de l’Union Européenne sous-tend une définition double de la sanction, éminemment propre à l’ordre juridique communautaire. Double, en raison de la nature spécifique et originale (Rapport 2007 du Conseil d’État, “L’œuvre de la Cour de Justice”, Claude BLUMANN, Louis DUBOUIS, Op. cit. p. 533)de cet ordre juridique et eu égard à une pluralité de vocations qui justifieraient une mesure à la fois dissuasive, répressive et réparatrice. Ainsi, elle serait à la fois « tout moyen destiné à assurer le respect et l’exécution effective d’un droit ou d’une obligation » (Gérard CORNU, Vocabulaire juridique, Paris, Presses universitaires de France, 7ème éd., 2005, p. 711), et, d’autre part elle comprendrait toute mesure réparatrice justifiée par la violation d’un droit ou d’une obligation prévus par le droit primaire ou dérivé.(Matthias HERDEBERGER, Europarecht, München, Verlag C.H. Beck, 9ème éd., 2007, p. 280). Le but de la sanction, telle que prononcée par l’un des pouvoirs compétents au sein de l’UE, ne serait donc pas de « punir » mais simplement, en apparence, d’arriver à l’accomplissement et à la réalisation du droit des traités et du droit issu de ces différents traités. Parce que ce droit occupe une place de plus en plus prépondérante et parce qu’il prévoit de multiples destinataires de droits et d’obligations, la mise en conformité et la cessation de la violation de ce droit – en tant qu’ordre juridique – doit, le cas échéant, également s’accompagner d’une obligation de réparation à la charge des sujets et organes « auteurs de l’infraction ». A l’image des droits nationaux, le « pouvoir répressif » de l’union européenne a donc, avant tout, pour objectif de garantir une application uniforme et harmonieuse de son droit (Rudolf STREINZ, Europarecht, Heidelberg, C.F. Müller Beck, 8ème éd., 2008, p. 64). Cependant, la spécificité du pouvoir de sanction de l’UE est de tendre à assurer la primauté et l’effet direct de cet ordre juridique récent. Ainsi, en sus des traités, le pouvoir de sanction a pu trouver sa justification dans l’interprétation prétorienne qui a été faite par les arrêts fondamentaux Van Gend en Loos (CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, rec. p. 3), Costa c/Enel (CJCE, 15 juillet 1964, Costa / E.N.E.L., aff. 6/64, rec. p. 1141) et Simmenthal (CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77, rec. p. 629). Si les décisions développant les principes de primauté et de l´effet direct, combinées aux traités ont accordé à l´UE un pouvoir de sanction au fur et à mesure étendu (I.), il n´en demeure pas moins qu´à mesure où les missions de l´UE évoluent et que ce pouvoir se renforce, se dessine un encadrement substantiel (II.).

I- Un pouvoir de sanction étendu visant à garantir la réalisation du droit communautaire

Le pouvoir de sanction de l´UE apparaît large et diversifié. Les sanctions infligées jouissent d´une efficacité relative (B), la spécificité de ce pouvoir de sanction résidant avant tout dans la pluralité de ses détenteurs (A).

A) Un pouvoir de sanction largement partagé

En raison de leur vocation, les institutions de l´UE sont les détentrices naturelles du pouvoir de sanction (1.). Ce pouvoir ne pourrait valablement s´exprimer sans son exercice particulier par les États membres (2.). Destinataires finaux de la plupart des politiques communautaires, les particuliers, disposent d´un pouvoir inachevé (3.).

1. Les institutions de l’UE sont les détentrices primaires du pouvoir de sanction. La nature des sanctions susceptibles d´être infligées est très différente, mais parmi ces institutions, Commission, Conseil et Cour de Justice s´attachent à garantir le droit primaire et dérivé. La Cour de justice tire ce pouvoir des articles 17, 19, 108 et 245 et suivants du TFUE. Les destinataires de ses sanctions sont multiples. Les États membres sont au premier chef concernés, mais aussi les commissaires européens ou les organes de l´UE. Statuant au contentieux, la CJUE peut ordonner des mesures provisoires par voie de référé comme une injonction de suspendre l’exécution d’un acte attaqué (CJCE, ord. 28 juin 2006, Commission c/RFA, C195/90R) ou bien l’octroi de provision dans le cadre d’un recours en indemnité. La Commission, « gardienne des traités », chargée de veiller a priori à la bonne application des traités, est investie d’un pouvoir de sanction particulier pour la violation du droit primaire ou dérivé ; elle dispose de ce droit de sanction au titre de l’ancien article 256§1 du TCE duquel découlaient les articles 23 et 24 du règlement 1/2003 en matière de droit de la concurrence. La sanction peut s´adresser aux particuliers, au titre le l´article 101 et 102 TFUE mais également aux États à l´occasion du contrôle des aides publiques. Le Conseil, en ayant le pouvoir d´édicter des règlements, peut sanctionner Etats membres et individus, tels que ceux visés par les « sanctions intelligentes », reprises au niveau communautaire (CJCE, 3 septembre 2008 (Grande chambre), C-402 /05 P et C-415/05 P Kadi & El Barakaat c/Conseil et Commission). 2. Aux côtés des institutions, les Etats membres et leurs organes sont codétenteurs du pouvoir de sanction. Les juges nationaux sont les « juges communautaires de droit commun » (Claude BLUMANN, Louis DUBOUIS, Op. cit. p. 251). En tant qu’organes assimilés à un Etat membre, ils ont la charge de veiller au respect des normes communautaires qui ont été intégrées dans l’ordre juridique national et de tirer toutes les conséquences d’une éventuelle violation. Ainsi, ils exercent un pouvoir de sanction particulier qui s’inscrit dans un cadre national. 3. Les particuliers sont titulaires d´un pouvoir sanctionnateur inachevé (Priv.-Doz. Dr Kurt FASSBENDER., « Neues zum Anspruch des Bürgers sauf Einhaltung des europäischen Umweltrechts », Europarecht, 3-2009, p. 402). En effet, ce pouvoir est indirect : en déposant des plaintes, notamment dans le cadre du règlement 1/2003 ou en engageant une action en responsabilité de l´État du fait de ses organes (CJCE, affaires jointes C-46/93 et C-48/93 Brasserie du pêcheur SA c./ Bundesrepublik Deutschland et The Queen contre Secretary of State for Transport, ex parte: Factortame Ltd e.a.), ils contribuent au prononcé des sanctions pour violation du droit communautaire et « mettent en mouvement » le pouvoir de sanction.

B) L’efficacité relative du pouvoir de sanction

La diversité des titulaires du pouvoir direct de sanction entraîne une diversité du type de sanctions. Leur efficacité est ainsi conditionnée par leur nature (1.) qui elle-même détermine des effets différents quant au but recherché (2.).

1. Les sanctions sont de nature variée. Ainsi, la Commission inflige selon certains auteurs des sanctions administratives et selon d´autres pénales. Comme on a pu le voir récemment dans l´affaire Intel, mais aussi en 2004 s´agissant de Microsoft, la Commission s´attache à rendre de plus en plus dissuasive toute infraction au droit primaire ou dérivé en prononçant amendes et menaçant astreintes dont le montant est de plus en plus élevé. 2. Il n´en demeure pas moins que, en dépit de la menace, les effets escomptés, à savoir de la sanction ne sont pas toujours présents. Ainsi, s´agissant des États membres, ceux d´entre eux ayant eu à subir les sanctions les plus élevées pour non transposition, mauvaise transposition ou transposition tardive de directives demeurent les États à faire l´objet du plus grand nombre de recours en manquement. Si la menace de la sanction est prise en compte par un grand nombre d´États, le pouvoir de sanction dans de telles situations se montre parfois limité par une réticence de certains États qui semblent préférer, pour un temps, s´acquitter de la sanction plutôt que de prendre les mesures nécessaires pour se mettre en conformité avec les obligations communautaires. S´agissant des personnes privées, le pouvoir de sanction tend à s´élargir et recouvre des matières aussi diverses que la libre circulation des marchandises, la libre circulation des personnes la politique extérieure de sécurité commune (PESC) afin de garantir les intérêts supérieurs que sont le marché intérieur, l´accomplissement de la citoyenneté européenne et la mise en place d´une politique sécurité harmonisée. Cependant, s’il reste un pouvoir de sanction visible, et ce particulièrement pour les acteurs économiques européens, c’est celui qui s’exerce en matière de droit de la concurrence, où, la Commission, investie de pouvoirs particuliers par le traité (art. 101 et suivants TFUE) et les règlements (règlement 17/62 du 6 février 1962 et plus récemment règlement 1/2003 du 16 décembre 2002) lutte contre les pratiques anticoncurrentielles. Le rôle qu’exerce « la gardienne des traités » prend toute sa vigueur et sa visibilité par le biais des sanctions qu’elle a le pouvoir d’infliger. Au vu des enjeux économiques considérables et des sanctions très lourdes susceptibles d’être infligées, des décisions du Tribunal de première instance et de la CJUE semble dépendre la survie de grandes sociétés telles qu’Air France ou Alstom (SAURON Jean-Luc, Droit et pratique du contentieux communautaire, Paris, La documentation française, coll. « réflexe Europe », 3ème éd., 2004, p.7).

Loin d´échapper à tout contrôle, les décisions de la Commission et les actes du Conseil peuvent faire l’objet d’un contentieux qui sera porté devant la juridiction communautaire. Le pouvoir de sanction exercé par les institutions de l´UE est un pouvoir contrôlé.

II- Un pouvoir encadré : entre exercice de recours juridictionnels et nouveaux instruments de contrôle

L’existence d’un contrôle du pouvoir de sanction au niveau communautaire est la transposition à l’échelon supranational du principe de l´État de droit (Rudolf STREINZ, Europarecht, Heidelberg, C.F. Müller Beck, 8ème éd., 2008, p. 70). Ainsi, de nombreux recours sont prévus afin de garantir un contrôle juridictionnel du pouvoir de sanction (A.) qui est exercé par la Cour de Justice (B.)

A) Un pouvoir soumis au contrôle juridictionnel

L´expression du contrôle juridictionnel se situe dans les recours qui sont prévus pour le prononcé définitif de la sanction parmi, lesquels le recours en manquement est prépondérant (1.) et dans ceux permettant de contester cette sanction (2.).

1. L´ensemble du droit communautaire peut faire l´objet d´un manquement. Peu importe, pour la CJUE, son auteur : il peut s´agir d´une cour constitutionnellement indépendante (CJCE, 5 mai 1970, aff. 77/69 Commission c/ Belgique, Rec. p. 24) ou d´une entreprise privée (CJCE, 24 novembre 1971, aff. 249/81, Commission c/Irlande). C´est par le biais du recours en manquement que les sanctions les plus importantes sont prononcées à l´encontre des Etats membres dont le respect des obligations communautaires, car le manquement peut consister en une abstention ou un comportement positif. Titulaires de l´action en manquement, Commission, États membres et individus peuvent prendre l´initiative d´un tel recours. L´examen du recours en manquement par la CJUE montre un stade avancé de la procédure contentieuse et préfigure statistiquement souvent une sanction à son issue (Jean-Luc SAURON, Droit et pratique du contentieux communautaire, Paris, La documentation française, coll. « réflexe Europe », 3ème éd., 2004, p.55 et suivantes). Par la suite, dans le cadre de l´exécution de l´arrêt (art. 260 TFUE), la Commission propose la sanction et le montant de celle-ci en choisissant entre la somme forfaitaire et l´astreinte. Aussi, « la détermination du montant de la sanction doit être guidée par l´objectif même de cet instrument, à savoir assurer l´application effective du droit communautaire. » (Communication concernant la mise en œuvre de l´article 228 TCE (260 TFUE), document 96C 242/07, num. 242 du 21 août 1996).Dans son avis, la Commission préconise le recours à trois critères pour la détermination de la sanction : la gravité de la violation, sa durée et le nécessaire effet dissuasif de la sanction. Afin que celle-ci soit dissuasive, le montant doit être calculé en fonction de la capacité financière de l´État membre en cause. 2. L´article 261 TFUE (229 TCE) organise un recours des particuliers pour contester leur sanction lorsque des actes de droit dérivé prévoient des sanctions à leur encontre. Dans un tel cadre, le contrôle du juge sur le pouvoir de sanction est très important. En effet, il pourra annuler la décision prononçant la sanction, la réformer et adresser des injonctions. Ainsi, par ce contrôle juridictionnel, les particuliers disposent d´une véritable garantie à l´égard des sanctions communautaires.

B) Les instruments de contrôle : le pouvoir de sanction à l’épreuve du contrôle de la CJUE

En tant qu’ordre juridique nouveau et spécifique, le droit de l´UE doit se positionner par rapport à ses concurrents qui sont essentiellement le droit international et le droit interne des Etats (Claude BLUMANN, Louis DUBOUIS, Op. cit. p. 533) et, depuis quelques années l´UE, dans le cadre de la PESC et des différentes politiques communautaires a étendu le champ d´application des sanctions à des matières qui étaient jusqu´à alors du ressort des États et du droit international. Ainsi, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, l´UE s´est dans un premier temps engagée à mettre en œuvre systématiquement les sanctions décidées par le Conseil de sécurité des Nations Unies au titre du chapitre 7 de la charte. Mais si les objectifs politiques de sanction de l´UE intègre pour partie ceux des Nations Unies, les 2 organisations n´ont pas la même vocation et ne s´accordent pas sur une définition commune de la sanction (Résolution du parlement Européen du 4 septembre 2008, C295 E/15).

Aussi, cette divergence est apparue à l´occasion de la reprise au niveau communautaire des listes noires (LABAYLE Henri et MEHDI Rostane, « Le contrôle juridictionnel de la lutte contre le terrorisme. Les black lists de l’Union dans le prétoire de la Cour de justice », RTDeur., N°2-2009, p. 231). Contrôlant l´exercice du pouvoir de sanction à l´égard d´individus soupçonnés de participer au financement de réseaux terroristes qui en avait été fait par le Conseil, la CJCE, dans l´arrêt Kadi (CJCE, 3 septembre 2008 (Grande chambre), C-402 /05 P et C-415/05 P Kadi & El Barakaat c/Conseil et Commission), a souligné que l´existence d´une communauté de droit telle que l´UE imposait de lutter contre le terrorisme. Cependant, celle-ci se devait, en prononçant des mesures coercitives ou répressives respecter les droits fondamentaux et le principe de proportionnalité. Quel que soit donc le but pour lequel une sanction serait édictée, la CJCE la contrôlera au titre de la protection juridictionnelle des droits des individus, seule garantie des individus (LABAYLE Henri et MEHDI Rostane, « Le contrôle juridictionnel de la lutte contre le terrorisme. Les black lists de l’Union dans le prétoire de la Cour de justice », RTDeur., N°2-2009, pp. 263 et suivantes).

Les différentes actions (lutte contre la pollution maritime, lutte contre les réseaux d’immigration illégale, lutte contre le terrorisme, …) menées par l’Union en lien avec les Etats membres imposent, outre une politique préventive, un dispositif répressif. La sanction est naturellement au cœur de ce dispositif et est un moyen privilégié pour atteindre la diminution, l’affaiblissement et la disparition de l’objet de la lutte. Cependant le pouvoir sanctionnateur doit se combiner avec la protection des libertés fondamentales. La structure en piliers – qui avait pour conséquence une disparité de bases légales – ayant disparu avec l´entrée en vigueur du TFUE et le nouvel instrument de contrôle qu´est la Charte des droits fondamentaux de l´UE devraient permettre de conforter les principes posés dans la jurisprudence Kadi contrôlant le pouvoir de sanction de l´UE à l´aune des droits fondamentaux.

Bibliographie indicative

Revues :

• Revue du marché commun et de l’Union européenne • Revue trimestrielle de droit européen • Europarecht

Articles :

• JACQUÉ Jean-Paul « Primauté du droit international versus protection des droits fondamentaux », RTDeur. N°1-2009, pp. 161-181. • LABAYLE Henri et MEHDI Rostane, « Le contrôle juridictionnel de la lutte contre le terrorisme. Les black lists de l’Union dans le prétoire de la Cour de justice », RTDeur., N°2-2009, pp. 231-267. • MAKOWIAK Jessica, « Spécificité de l’ordre juridique communautaire et pragmatisme de la Cour : ou comment lutter efficacement contre les pollutions maritimes », RTDeur. N°2-2009, pp. 402-421. • BASILIEN-GAINCHE Marie-Laure, « La France et le droit de l’UE : play or pay ! Première partie : l’application du droit de l’UE par la France : l’obligation de payer », RMCUE, 2009, n°532, pp. 617-622. • FASSBENDER Kurt (Priv.-Doz. Dr.), « Neues zum Anspruch des Bürgers sauf Einhaltung des europäischen Umweltrechts », Europarecht, 3-2009, pp. 400-410.

Monographies :

• CALLIESS Christian, RUFFERT Matthias, EUV/EGV Das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta Kommentar, München, Verlag C.H. Beck 2007, 2877 p. • BLUMANN Claude, DUBOUIS Louis, Droit institutionnel de l´Union Européenne, Paris, Litec, 2ème édition, 2007, 599 p. • STREINZ Rudolf, Europarecht, Heidelberg, C.F. Müller, 8ème éd., 2008, 534 p. • HERDEBERGER Matthias, Europarecht, München, Verlag C.H. Beck, 9ème éd., 2007, 471 p. • STREINZ, OHLER, HERRMANN, Der Vertrag von Lissabon zur Reform der EU, Einführung mit Synopse, München, Verlag C.H. Beck, 2008, 404 p. • VITZTHUM (Graf) Wolfgang, Völkerrecht, Berlin, de Gruyter Lehrbuch, 4ème éd., 2007, 757 p. • CORNU Gérard, Vocabulaire juridique, Paris, Presses universitaires de France, 7ème éd., 2005, 970 p. • SAURON Jean-Luc, Droit et pratique du contentieux communautaire, Paris, La documentation française, coll. « réflexe Europe », 3ème éd., 2004, 189 p. • RIDEAU Joël (sous la direction de), De la communauté de droit à l’Union de droit, continuités et avatars européens, Paris, LGDJ, 2000, 515p. • DOMAT Francis, Contentieux communautaire de l’annulation, Paris, LGDJ, 2008, 243 p.

Décisions :

• CJCE, 5 février 1963, Van Gend en Loos, aff. 26/62, rec. p. 3 • CJCE, 15 juillet 1964, Costa / E.N.E.L., aff.. 6/64, rec. p. 1141. • CJCE, 9 mars 1978, Simmenthal, aff. 106/77, rec. p. 629. • CJCE, 3 septembre 2008 (Grande chambre), C-402 /05 P et C-415/05 P Kadi & El Barakaat c/Conseil et Commission • CJCE, 3 juin 2008, C-308/06, Intertanko et autres c/ Secretary for Transport • CJCE, 24 juin 2008 C-188-07, Commune de Mesauer c/ Total France SA et Total International Ltd.

Rapports :

• Rapport 2007 du Conseil d’état “L’œuvre de la Cour de Justice”.

1 commentaire

Wouah! Tres Tres bon article que tu nous a ecris la. A quand la suite ?

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