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Introduction

1L’entrée en vigueur de la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions du 16 janvier 1989 permet aux Communautés et aux Régions d’exercer les compétences nouvelles qui leur ont été transférées par l’article 59bis de la Constitution révisé le 15 juillet 1988 et par la loi spéciale du 8 août 1988 [1].

2Une étape importante du processus de décision en la matière avait été franchie en mai 1988 par la signature de l’accord gouvernemental. A ce moment, l’état avancé des arbitrages et des compromis opérés par les négociateurs des cinq partis appelés à former la coalition gouvernementale [2] avait notamment permis de dégager les grandes lignes des futurs mécanismes de financement.

3Ces transferts de compétence et de moyens financiers ont impliqué de nombreux choix, tant politiques que techniques. La capacité d’appréhender les implications – immédiates et à l’horizon de 10 et 20 ans – de ces choix sur les finances nationales, communautaires et régionales revêt une grande importance. A cet égard, des éléments d’information étaient contenus dans plusieurs notes de simulation financière réalisées par l’équipe de J.L. Dehaene et remises aux négociateurs de l’accord gouvernemental. Ces notes de travail, qui ont été exploitées dans une étude précédente [3], ont conservé un poids non négligeable dans les discussions parlementaires et extra-parlementaires qui eurent lieu entre la déclaration gouvernementale et le vote de la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions.

4Des modifications ont été apportées à certains aspects des mécanismes de financement et à certaines hypothèses d’évolution de paramètres de référence ; ces dernières n’affectent cependant pas, globalement, la logique générale du système telle qu’elle a été décidée et incluse dans la déclaration gouvernementale.

5Les réactions au projet de loi ont été nombreuses au cours des travaux parlementaires ; elles émanaient le plus souvent de parlementaires de l’opposition. A côté de multiples demandes d’obtention d’informations complémentaires et de simulations d’impact (notamment d’autres réformes, telle la réforme fiscale) et de commentaires sur l’absence de consultations (comme celle des Exécutifs de Communautés et de Régions), sur le rôle dévolu au Parlement dans le processus de décision et le caractère précipité de la méthode de travail choisie, des critiques, et dans certains cas des craintes, ont été exprimées. Elle portèrent principalement sur la complexité du système mis en place et l’impossibilité consécutive d’avoir une vue générale et correcte de toutes les implications qu’il sous-tend, le manque de responsabilité financière complète accordée aux Communautés et aux Régions, le risque de nombreuses contestations et la nécessité d’arbitrages fréquents qui seraient source de nouvelles tensions communautaires et régionales, le risque d’un dérapage des finances publiques, le non-respect des quatre principes fondamentaux énoncés par le gouvernement,…

6Cette étude poursuit un double objectif : d’une part, présenter et expliciter les mécanismes de financement des Communautés et des Régions contenus dans la loi spéciale du 16 janvier 1989 et les simulations chiffrées présentées par le gouvernement ; d’autre part, proposer l’application d’autres hypothèses de base et tester des scénarios.

7Pour la présentation de la loi, le choix a été fait de reprendre l’ensemble des mesures et des étapes de la réforme, même celles qui ne diffèrent pas de celles contenues dans l’accord du gouvernement et qui figuraient déjà dans l’étude précédente. Les points de différence sont chaque fois indiqués.

8Les simulations chiffrées présentées par le gouvernement en décembre 1988 sont reprises dans leur globalité et non plus étape par étape. Elles sont mises en rapport avec celles de mai 1988 (cette comparaison permet de mettre l’accent sur l’importance des hypothèses dans l’évaluation des marges de manœuvre des Communautés et des Régions) et avec l’évolution simplement indexée des dépenses actuelles pour les compétences concernées. Les scénarios et exercices de simulation permettent de dégager certaines grandes tendances qui peuvent, dans certains cas, donner un éclairage différent des décisions prises.

1 – Les principes généraux

9Les principes généraux sur lesquels est fondé le nouveau système de financement sont énoncés dans l’Exposé des motifs en ces termes : "Le gouvernement vise à poursuivre la réforme de l’Etat de 1980 en posant trois principes généraux :

  • l’élaboration d’une structure fédérale de l’Etat qui soit plus équilibrée ;
  • le maintien de l’unité monétaire et de l’union économique ;
  • le maintien de l’indispensable cohérence politique.

10Transposé au système de financement des Communautés et des Régions, ceci implique, que, comme dans d’autres pays à structure fédérale, le système de financement des Communautés et des Régions doit s’appuyer sur les principes de responsabilité financière et de solidarité réversible. C’est l’essence même du fédéralisme que de réaliser un équilibre entre la responsabilité financière des entités fédérées et la solidarité au sein de l’Etat fédéral.

11Le système de financement définitif du présent projet de loi crée les conditions d’un équilibre stable entre ces deux principes. D’une part, les Communautés et les Régions doivent assumer la responsabilité de l’équilibre entre leurs dépenses et leurs moyens financiers ; en outre, le système de financement établit un lien clair entre le niveau de l’activité économique dans chacune des composantes et l’ampleur des moyens attribués. D’autre part, il faut instaurer une solidarité réversible grâce à un mécanisme qui tienne compte de l’évolution de la capacité contributive de chaque composante en comparaison avec la capacité nationale moyenne. A la différence de ce qui se passe dans d’autres Etats fédéraux, cette intervention de solidarité nationale est assurée sans qu’il y ait une quelconque ingérence de l’Etat fédéral dans l’utilisation de celle-ci. Toutefois, afin d’assurer la transition harmonieuse entre le système de financement actuel et le nouveau qui est fondé sur les principes énoncés ci-dessus, le présent projet prévoit un mécanisme transitoire pendant dix ans. Ce mécanisme transitoire assure, d’une manière incontestable, le passage entre la répartition actuelle des moyens financiers entre les Communautés et les Régions et la répartition de ces moyens comme elle le sera sur base de ces principes de responsabilité financière et de solidarité réversible dans le régime définitif de financement" [4].

La responsabilité et l’autonomie financières

12

"La responsabilité financière des composantes (d’un système fédéral) signifie qu’elles doivent acquérir de manière autonome les moyens, dont elles ont besoin, dans le cadre de leur politique des dépenses. Elles sont ainsi entièrement responsables des conséquences de la politique qu’elles ont menée" [5].

13Les Communautés et les Régions disposent, pour leur financement, de recettes d’impôts, de taxes de recettes propres et du produit d’emprunts.

14Selon J.L. Dehaene, 90 % des moyens des Régions seront financés par le produit de l’impôt des personnes physiques (IPP), tandis que la structure des ressources des Communautés serait la suivante : 75 % proviendront du produit de la TVA, 22 % de celui de l’IPP et 3 % de la redevance radio-télévision. La structure cumulée des moyens des Communautés et des Régions "peut être résumée comme suit :

tableau im1
1. impôts exclusifs (les impôts localisables et la redevance radio et télévision) 5,9 % 2. impôt conjugué (impôt des personnes physiques) 49,3 % 3. impôt partagé (TVA) 44,8 % 100,0 %

15(…) Même lorsqu’on interprète l’autonomie financière au sens strict, les Régions et les Communautés obtiennent 55,2 % de leurs moyens d’une façon qui implique leur responsabilité financière totale" [6].

16Cette assertion part du principe qu’à la base de la clef de répartition du secteur enseignement financé par la TVA il existe une solidarité qui considère qu’un enfant = 1 kind. Dans l’esprit des négociations de l’accord gouvernemental, cette solidarité jouerait en faveur des francophones probablement par rapport au pourcentage qu’obtiendrait l’enseignement en Communauté française dans le cadre du financement de l’IPP. C’est oublier que la clef de l’IPP considérée exclut les francophones de la périphérie et sous-estime l’importance réelle de l’IPP francophone à Bruxelles (80 % contre un IPP effectif de 89 %). On peut dès lors considérer que la répartition des moyens dans l’enseignement sera certainement plus proche de la contribution réelle des francophones que de celle du secteur des dotations.

Les recettes non fiscales et les parties attribuées du produit d’impôts et de perceptions

17Les Communautés et les Régions disposent des recettes non fiscales liées à l’exercice des compétences qui leur sont attribuées par ou en vertu de la Constitution et de la loi spéciale du 8 août 1988.

18Appartiennent aux recettes non fiscales des Communautés notamment les moyens qui leur sont accordés pour l’enseignement relatif aux étudiants étrangers et les dons et legs. Parmi les recettes non fiscales des Régions figurent les moyens reçus pour le financement des programmes de mise au travail des chômeurs, les recettes d’exploitation des forêts et celles liées à la délivrance de permis de chasse et de pêche, de même que les dons et les legs.

19

"Au sujet des compétences nouvellement transférées, ce sont les droits de pilotage – qui représentent plus d’un milliard – qui sont incontestablement les revenus non fiscaux les plus importants" [7].

20Pour le financement des compétences nouvellement transférées, les Communautés disposent du produit d’impôts partagés. Un impôt partagé est défini, dans la loi spéciale de financement (art. 6 paragr. 1), comme un impôt national perçu de manière uniforme sur tout le territoire du pays et dont le produit est en tout ou en partie attribué aux Communautés ; il s’agit de la redevance radio et télévision, de la TVA et de l’impôt des personnes physiques. "Les Communautés peuvent disposer librement du produit qui leur est attribué de ces trois catégories d’impôt. C’est ainsi que les Communautés peuvent, chacune en ce qui la concerne, affecter les moyens financiers correspondant à la partie attribuée du produit de la taxe sur la valeur ajoutée non seulement pour les matières d’enseignement mais pour toutes les autres matières qui ressortissent à leur compétence, y compris les matières régionales si le Conseil communautaire exerce les compétences du Conseil régional" [8].

21Un mode de financement similaire est d’application pour les Régions, l’impôt conjoint est défini comme un impôt national perçu de manière uniforme sur tout le territoire du pays, dont une partie déterminée du produit est attribuée aux Régions et sur lequel ces dernières sont autorisées, sur base de la localisation de ces impôts, à percevoir des centimes additionnels ainsi que d’accorder des remises (à partir du 1er janvier 1994). La loi de financement ne prévoit qu’un seul impôt conjoint (appelé dans le projet de loi impôt conjugué), en l’occurrence l’impôt sur les personnes physiques.

Les impôts régionaux

22Il y a comme en 1980 sept impôts régionaux (voir tableau 1) dont la recette est, en tout ou en partie, attribuée aux Régions et sur lesquels ces dernières peuvent exercer, à des degrés divers, leur compétence (voir ci-dessous). Le produit des droits d’enregistrement sur la transmission à titre onéreux de biens immobiliers n’est encore que partiellement attribué aux Régions tandis que le produit de la taxe de circulation n’a pas encore été attribué aux Régions. Les droits de succession avaient été, par la loi du 5 mars 1984 relative aux soldes et charges du passé et aux secteurs économiques nationaux, retirés des impôts à ristourner pour être affectés au financement des secteurs nationaux, cet impôt rejoint, en 1989 comme en 1980, les impôts régionaux ; rappelons que les secteurs économiques nationaux ont été régionalisés par la loi spéciale du 8 août 1988. Le produit de cet impôt est affecté au paiement des emprunts contractés par les fonds régionaux pour les secteurs nationaux.

Tableau 1

Les ressources des Communautés et des Régions

Tableau 1
Ressources Communautés Régions Recettes non fiscales Moyens financiers prévus pour les étudiants étrangers, minervals et dts d’inscription,… Dons et legs Moyens financiers pour programmes de mise au travail des chômeurs, recett. d’exploit, des forêts, de la délivrance de permis de chasse et de pêche, recett. d’actions et prêts secteurs nat., recettes patrimoniales Dons et legs Recettes fiscales non (à l’exclusion de l’application de l’art. 110 par. 2 de la Constitution) Taxe sur jeux et paris Taxe sur app. automat. de divertissement Taxe d’ouverture des débits de boissons fermentées Droit de succession et de mutation par décès Précompte immobilier Droit d’enregistr. sur les transmissions à titre onéreux de biens immeubles Taxe de circulation sur les véhicules automob. Parties attribuées du produit d’impôts et de perceptions Impôts partagés : redevance radio-TV TVA IPP Impôt conjoint : IPP Intervention de solidarité nationale non oui Emprunts oui oui

Les ressources des Communautés et des Régions

23Le service des impôts régionaux, c’est-à-dire la gestion de leur prélèvement, est assuré gratuitement par l’Etat, "à moins que la Région n’en dispose autrement", pour "le compte de et en concertation avec la Région" (art. 5). Il n’en va pas de même pour la radio-télévision redevance pour laquelle la RTT prélève des frais de recouvrement.

L’autonomie fiscale

24L’institution d’impôts partagés et conjoint renvoie à la question du degré d’autonomie fiscale accordée aux Communautés et aux Régions.

25Le concept d’autonomie fiscale repose sur la capacité de déterminer la matière imposable (c’est-à-dire l’élément générateur de l’impôt, par exemple, le fait d’être propriétaire d’immeuble), la base imposable (c’est-à-dire l’assiette sur laquelle l’impôt est calculé, par exemple, le revenu cadastral), le taux de taxation (fixation du taux de base, exonération totale ou partielle, établissement de centimes additionnels ou de remises), les exonérations et d’organiser la perception de la recette.

26L’article 100 paragr. 2 1er alinéa de la Constitution ("Aucun impôt au profit de la Communauté ou de la Région ne peut être établi que par un décret ou une règle visée à l’article 26bis") confère aux Communautés et aux Régions une compétence fiscale, exprimée dans les mêmes termes que celle du pouvoir national [9]. Cependant, le législateur national peut déterminer des exceptions à cette compétence "dont la nécessité est démontrée" (art 110 paragr. 2 2ème al. de la Constitution). "Le 1er décembre 1988, le Conseil des ministres a décidé de faire usage de cette possibilité pour faire une exception à la compétence fiscale des Communautés et des Régions, afin de faire une règle légale du principe "non bis in idem". A cette fin, le gouvernement déposera un projet de loi ordinaire qui stipule que les Communautés et les Régions ne sont pas autorisées à prélever des centimes additionnels ni à accorder des remises sur des impôts nationaux et qu’elles ne peuvent en aucun cas imposer des matières qui sont déjà taxées par un impôt national" [10]. A la suite d’une intervention du Conseil d’Etat, ce principe est inscrit dans le texte de la loi de financement (art 11) et complété par la loi du 23 janvier 1989.

27La loi spéciale de financement du 16 janvier 1989 spécifie les niveaux de compétence fiscale des Communautés et des Régions ; ils sont synthétisés dans le tableau 2 qui, de plus, reprend la situation qui prévalait à l’issue du vote de la loi ordinaire du 9 août 1980.

Tableau 2

Etendue des compétences fiscales et non fiscales des Régions et des Communautés(1),(2),(3)

Tableau 2
Matière Imposable Base d’Imposition Perception Loi Loi Loi 9.8.80 16.1.89 9.8.80 16.1.89 9.8.80 16.1.89 1. Recettes exclusives ou en voie de le devenir Recettes non fiscales Impôts régionaux R ou C R ou C R ou C R ou C R ou C R ou C Taxe sur les Jeux et paris R N R R N R ou N Taxe sur tes appareils automatiques de divertissement N N N R N R ou N Taxe d’ouverture des débits de boissons fermentées R N R R N R ou N Droits de succession et de mutation par décès N N N N N N Précompte Immobilier R N R N N N Droits d’enregistrement sur transmissions de biens Immeubles R N R N N N Taxes de circul. sur véhicules automob. N N N N N N 2. Impôts conjugués Parties attribuées du produit d’Impôts Redevance Radio-TV C N C N N N Taxe sur la valeur ajoutée N N N N N N Impôt des personnes physiques N N N N N N Impôt conjoint (Régions) Impôt des personnes physiques N N N N N
Tableau 2
Modalités de détermination du taux de taxation % ristourné (89) Localisation Modification du taux Exonération Etablissement d’additionnels ou de remises Loi Loi Loi Période transit. Période définit. 9.8.80 16.1.89 9.8.80 16.1.89 9.8.80 16.1.89 R ou C R ou C R ou C R ou C R R R R 100 100 Endroits où les jeux sont organisés et les paris engages R R N R 100 100 endroit où l’appar. est place R R R R 100 100 endroit où le local affecté au débit est situe R R N R 100 100 endroit où la succession est ouverte ; pour les droits de mutat, par décès dans la région où les biens sont situés R R R R 100 100 à l’endroit où le bien Imm. est situé R R R R R R 39,11 (1) ? (2) à l’endroit où le bien Imm. est situé R N N N R N 0 ? (3) à l’endroit où le contribuable est établi C N C N C N 64,05 ? (2) l’endroit où l’appar. TV est détenu et pour les appar. à bord de véhic. automob., à l’endroit où le détenteur de l’appareil est établi N N N N N N 72,07 68,94 -- N N N N N N 11,53 10,27 à l’endroit où le contribuable a établi son domicile N N N N N N 26,24 27,46 (3) à l’endroit où le contribuable a étab1i son domici1e

Etendue des compétences fiscales et non fiscales des Régions et des Communautés(1),(2),(3)

(1) Cf. Exposé général. Budget 1989 ;
(2) Le pourcentage Initial peut être augmenté par arrêté royal délibère au Conseil des ministres, en concertation avec les exécutifs concernés ;
(3) En période définitive, la part de l’IPP attribuée aux Réglons passerait de 27,461 à 24,721.
Source : Doc. parl. Chambre 635-18 (1988-89), pp. 218-219.

28Les Communautés ne disposent d’aucune autonomie fiscale, ce qui est en retrait par rapport à la loi du 9 août 1980.

29Les Régions disposent d’impôts régionaux aux côtés d’un impôt conjoint (partie attribuée du produit de l’IPP) ; ceux-ci font l’objet d’un transfert de leur produit et dans une certaine mesure, variable selon le type d’impôt, de compétences normatives.

30"La matière imposable échappe, dans tous les cas, aux compétences régionales" [11]. Les Régions sont compétentes :

  • pour modifier le taux d’imposition, la base d’imposition et les exemptions de la taxe sur les jeux et les paris, de la taxe sur les appareils automatiques de divertissement et de la taxe d’ouverture des débits de boissons fermentées ;
  • pour modifier le taux d’imposition et les exonérations en matière de droits de succession et de mutation par décès et en matière de précompte immobilier, de même qu’en matière de droits d’enregistrement sur les transmissions à titre onéreux de biens immeubles à partir de l’année budgétaire qui suit celle au cours de laquelle la recette de cet impôt leur sera entièrement attribuée.

31Dans les matières pour lesquelles les Régions ne sont pas compétentes (fixation de la base d’imposition en matière de droits de succession et de mutation par décès, de précompte immobilier, de droits d’enregistrement sur les transmissions à titre onéreux de biens immeubles et de taxe de circulation sur les véhicules automobiles ; fixation du taux d’imposition et des exemptions en matière de taxes de circulation sur les véhicules automobiles), toute modification ne peut être effectuée par le législateur national que moyennant l’accord des Exécutifs régionaux.

32Les Régions sont, par contre, autorisées à percevoir des centimes additionnels ou à octroyer des remises – pour autant que ces dernières ne dépassent pas le montant de la partie attribuée du produit de cet impôt et dans un laps de temps qui va du 1er janvier 1989 jusqu’au moment où le produit de cet impôt sera totalement attribué aux Régions – sur les droits d’enregistrement sur les transmissions à titre onéreux de biens immeubles.

33Enfin, les Régions sont autorisées – après concertation avec le gouvernement national – à percevoir des centimes additionnels (et à accorder des remises à partir du 1er janvier 1994) sur la partie du produit de l’impôt sur les personnes physiques qui leur est attribuée. Les trois premières années de l’entrée en vigueur de la loi, soit jusqu’en 1992, ces centimes additionnels ne pourront toutefois pas augmenter la pression fiscale globale (cette mesure est prise en liaison avec les effets de la réforme fiscale votée le 7 décembre 1988) tandis qu’à partir de 1994 un pourcentage maximal pourra être imposé par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres (voir ci-dessous). Pour J.L. Dehaene, "on ne peut sous-estimer la marge de la fiscalité qui est ainsi créée. Il est clair que le produit de la perception d’un centime additionnel représente à peu près 3 et 4 % des moyens régionaux de la Wallonie et de la Flandre respectivement" [12].

34Les Communautés et les Régions disposent en fait d’une large autonomie financière (libre utilisation des moyens financiers dont elles disposent) et d’une autonomie fiscale inexistante pour les Communautés et limitée pour les Régions (dans certains domaines (voir tableau 2), l’autonomie fiscale des Régions est moindre que celle prévue dans la loi du 9 août 1980). La marge de manœuvre des Régions en matière fiscale est la plus large dans le cas de trois impôts régionaux, à savoir la taxe sur les jeux et les paris, celle sur les appareils automatiques de divertissement et la taxe d’ouverture des débits de boissons fermentées, mais les montants prélevés par le biais de ces impôts sont relativement faibles. Rappelons que le produit de deux impôts régionaux n’est pas totalement ou pas du tout encore attribué aux Régions, sans qu’aucun mécanisme de transfert ne soit prévu.

35Le pourcentage des parties d’impôts partagés ou conjoints attribué aux Communautés et aux Régions évoluera au cours du temps ; la situation au cours de ce qui est appelé la période définitive laisse apparaître (voir tableau 2) une baisse du pourcentage de la TVA et, dans une moindre mesure, de l’IPP ristourné aux Communautés, et un mouvement de hausse (consécutif au mécanisme de financement par emprunt des annuités) suivi d’un mouvement de baisse (les recettes de l’IPP croissent en effet plus vite que le PNB alors que la progression de la partie attribuée aux Régions est proportionnelle à la croissance du PNB).

L’unité monétaire et l’union économique

36La nécessité de sauvegarder l’unité monétaire et l’union économique est, pour le gouvernement, un point essentiel. L’autonomie fiscale des Communautés et des Régions est conçue dans ce cadre et "implique un rapport équilibré entre les impôts fixés au niveau national et les recettes fiscales établies de façon autonome par les composantes. On conviendra que les droits d’importations, les accises, la TVA, l’impôt des sociétés et le précompte mobilier ne peuvent pas faire l’objet de la compétence fiscale des Communautés et des Régions. En d’autres termes, la mobilité des matières imposables trace les limites de la répartition de la compétence fiscale. En outre, cette répartition ne peut pas donner lieu à des coûts de production fiscalement déformés et à des mesures qui entravent le commerce" [13].

37C’est en vue de sauvegarder l’union économique et l’unité monétaire qu’un mécanisme de limitation de la perception par les Régions de centimes additionnels sur l’impôt des personnes physiques [14] a été mis en place. Une concertation fiscale est de plus organisée annuellement au sein du Comité de concertation gouvernement-exécutifs.

Une "solidarité réversible et transparente"

38Une intervention de solidarité nationale est introduite dans le mécanisme de financement des Régions (et non des Communautés). Elle est "une compensation spéciale qui vise à limiter les différences de bien-être entre les Régions", elle se fonde sur la "capacité contributive réelle des Régions, et plus particulièrement sur l’évolution de celle-ci dans le temps par rapport à la moyenne nationale" [15].

"En ce qui concerne la répartition des moyens financiers, une structure fédérale de l’Etat ne se caractérise pas uniquement par la responsabilité financière, mais aussi par la solidarité. On distingue généralement deux formes de solidarité : la solidarité interpersonnelle et la solidarité interrégionale. La solidarité interpersonnelle est garantie par la sécurité sociale qui reste nationale. Le présent projet concerne la solidarité interrégionale. Cette solidarité est caractérisée par sa transparence et sa réversibilité. Les deux caractéristiques sont entièrement présentes dans le mécanisme de solidarité élaboré par le présent projet :
  • le mécanisme est transparent puisque le projet décrit clairement la manière dont l’intervention de solidarité est fixée, et que cette intervention de solidarité est établie sur la base de critères objectifs ;
  • le mécanisme est réversible parce qu’on utilise des critères objectifs qui ont un caractère évolutif. Tandis qu’on utilisait en 1980 des critères fixes comme le critère de surface ou une clé de répartition fixe, on opte à présent pour le produit pro capita de l’impôt des personnes physiques" [16].
Le fonctionnement du mécanisme de solidarité est expliqué dans un autre chapitre de ce texte.

Le maintien de certaines charges du passe au niveau national

39"Contrairement au régime de financement de 1980, on opte aujourd’hui pour le maintien des charges du passé au niveau national. Ce troisième principe implique que les Régions sont liées uniquement par leurs propres engagements. Les ordonnancements des engagements faits jusqu’au 1er janvier 1989 restent donc à charge du pouvoir national. La répercussion de ce principe est évidemment la plus forte au département des Travaux publics en matière d’investissements" [17]. Il convient toutefois de noter que ce principe entraîne de nombreux contentieux notamment au Fonds des routes où souvent il y a confusion entre engagement et réceptions de factures. L’Etat prend ainsi à sa charge :

  • toutes les dépenses découlant de décisions prises par l’autorité nationale avant janvier 1989 en application de la loi du 17 juillet 1959 instaurant et coordonnant des mesures en vue de favoriser l’expansion économique et la création d’industries nouvelles, de la loi du 30 décembre 1970 relative à l’expansion économique ou de la loi du 4 août 1978 de réorientation économique, et qui sont relatives à des entreprises appartenant aux secteurs des charbonnages, de la construction et de la réparation navales, de l’industrie du verre creux d’emballage, de l’industrie textile et de la sidérurgie, y compris les transports de minerais et de coke (art 55, paragr. 11) ;
  • les obligations relatives aux emprunts contractés avant l’entrée en vigueur de la loi de financement par le Fonds des routes, le Fonds de rénovation industrielle, par les sociétés intercommunales de transports en commun urbains donnant lieu à une intervention de l’Etat, par la SA du Canal et des installations maritimes (art. 61, paragr. 1er) ;
  • à concurrence des montants engagés budgétairement avant l’entrée en vigueur de la loi, les obligations contractuelles de l’Etat et du Fonds des routes (art. 61, paragr. 1er) ;
  • pour autant que leur paiement était exigible ou exigé avant l’entrée en vigueur de la loi, toutes les autres obligations de l’Etat (art. 61, paragr. 1er) ;
  • les dépenses découlant des engagements contractés avant l’entrée en vigueur de la loi en matière d’accompagnement social de la restructuration des entreprises appartenant aux secteurs des charbonnages, de la construction et de la réparation navales, de l’industrie du verre creux d’emballage, de l’industrie textile et de la sidérurgie, y compris les transports de minerais et de coke (art. 61, paragr. 5).

Deux autres principes

40Deux autres principes importants ont guidé le gouvernement : l’instauration d’une période de transition et la participation des Communautés et des Régions au financement de la charge de la dette publique (voir ci-dessous).

2 – Le financement des Régions

41Le système de financement mis en place prévoit une période de transition de 10 ans qui permettra de passer d’une situation où la répartition des moyens est basée sur les montants – fixés sur base des crédits budgétaires 1989 – des dépenses de l’Etat central pour les nouvelles matières transférées aux Régions (en vertu de la loi du 8 août 1988) et pour le Fonds des communes et des provinces, et est basée sur les montants des dotations qui ont été attribuées dans le passé (sur base de la loi du 9 août 1980 pour le financement des compétences attribuées par la loi spéciale du 8 août 1980) (moyens de départ), vers une répartition des moyens selon la localisation du produit de l’impôt des personnes physiques, répartition corrigée par l’application de l’intervention de solidarité nationale. Les moyens des Régions ainsi calculés sont complétés par des recettes non fiscales, les produits des sept taxes et impôts régionaux totalement ou partiellement ristournés et des emprunts.

L’impot conjoint

Les montants de base

42La loi spéciale de financement des Communautés et des Régions répartit les moyens de départ en trois parties ou trois masses financières dont les montants de base sont spécifiés, à savoir :

  • une première masse qui correspond aux dépenses courantes (art. 13) retirées des budgets nationaux et transférées aux Régions et aux crédits d’engagement (dépenses d’investissement) (art. 15) pour les nouvelles matières transférées ;
  • une deuxième masse qui correspond au transfert des compétences en matière du Fonds des communes et des provinces et à certains crédits spécifiques pour Bruxelles (art. 22) ;
  • une troisième masse qui correspond aux anciennes dotations (art. 28).

43A ces trois masses, il convient d’ajouter un crédit qui fait l’objet d’un traitement spécifique et qui est destiné au financement des programmes de remise au travail.

Tableau 3

Les montants de base Inscrits dans la loi de financement (en millions de FB) et leur répartition Interrégionale (en %)

Tableau 3
Flandre Wallonie Bruxelles en 106 FB en % en 106 FB en % en 106 FB en % 1. Nouvelles compétences - dép. courantes (art. 13) 30.774,5 49,51 21.046,3 33,86 10.343,1 16,64 - dép. en capital (art. 15) 19.510,4 52,49 12.819,8 34,49 4.836,1 13,01 2. Fonds des communes (art. 22) 37.008,9 52,21 28.345,1 39,99 5.529,3 7,80 3. Dotations (art. 28) 33.830,3 52,47 25.047,8 38,85 5.599,3 8.68 Total 121.124,1 51,61 87.259,0 37,18 26.307,8 11,21

Les montants de base Inscrits dans la loi de financement (en millions de FB) et leur répartition Interrégionale (en %)

44Les montants de base des dépenses courantes pour les nouvelles compétences transférées aux Régions ne sont pas d’application directement. En effet, les dispositions transitoires et finales de la loi de financement (art. 72) prévoient qu’ils sont fixés respectivement à 30.705,4 millions pour la Région flamande, à 21.005,2 millions pour la Région wallonne et à 10.338,3 millions pour la Région bruxelloise jusqu’à une date fixée par le Roi par arrêté délibéré en Conseil des ministres. La raison de cette disposition est à trouver dans la mise en application de la convention collective dans la fonction publique.

45De plus, le principe de la participation des Régions à l’austérité budgétaire a justifié le fait que les montants de base pour les dépenses courantes - nouvelles compétences et le Fonds des communes et des provinces ne soient pas transférés dans leur totalité, mais à concurrence de 98 % (art. 72 modifiant l’art. 13 qui prévoyait 97,9 %). Hors prise en compte de la disposition transitoire énoncée ci-dessus, les montants de base pour 1989 seraient donc établis pour les dépenses courantes – nouvelles compétences à 30.159 millions pour la Flandre, 20.625,37 millions pour la Wallonie et 10.136,24 millions pour Bruxelles et pour le Fonds des communes et des provinces respectivement à 36.268,72 millions ; 27.778,19 millions et à 5.418,71 millions.

46Le tableau 4 reprend les données fournies par le gouvernement par département et poste budgétaire [18]. On constate que les montants totaux de ces moyens transférés aux Régions ne correspondent pas à ceux inscrits dans (ni à ceux induits par) la loi de financement.

Tableau 4

Tableau récapitulatif des moyens financiers au 1er décembre 1988 (en millions de FB)(1),(2),(3)

Tableau 4
Flandre Wallonie Bruxelles Nouvelles compétences – Dépenses courantes - Ministère Intérieur (personnel + gouvern. provincial) 355,6 327,7 45,1 - Commerce extérieur Fonds du commerce extérieur 57,0 27,6 25,9 Attachés commerciaux 25,2 14,7 2,1 OBCE (personnel, moyens d’actions et nouvelles initiatives) 175,0 102,5 14,5 - Finances Personnel 52,7 39,8 6,9 Imalso 43,1 -- -- - Dette publique Chemins de fer vicinaux 14,9 12,2 -- Divers 9,6 -- 1,3 Recettes non fiscales -0,5 -4,1 -- - Classes moyennes Personnel 3,3 2,3 0,8 Commission de l’artisanat 0,7 0,7 0,4 Inst. économique et social 23,4 16,4 5,7 - Emploi et travail Format, prof, par enseignants au chômage 120,8 90,3 19,4 Chômeurs mise au travail (régime général) Art. 42.07 57,3 42,9 9,2 Contractuels subventionnés 3.209,4 2.401,0 514,5 Programmes de remises au travail 5.648,2 4.225,4 905,4 Agriculture Rats musqués 43,0 15,9 -- Santé publique Grands travaux hydrauliques 192,4 184,4 23,2 - Affaires économiques Administration énergie 31,9 20,3 5,8 Administration industrie 22,5 14,4 4,2 Bureau du plan 19,5 19,5 4,1 CTI 3,3 2,1 0,6
Tableau 4
SNSN (fonctionnement) 62,0 62,0 1,0 ITCB + CNPC 27,0 20, 0,8 - Communications Personnel, services sec. gén. 30,0 17,3 12,0 Marine 2.361,7 -- -- Chemins de fer vicinaux 5.096,4 4.169,8 -- Transports urbains (STI) 1.672,2 1.377,0 6.787,0 Crédits non dissociés 144,6 22,1 1,1 PTU-BSV 114,1 117,2 388,7 Recettes non fiscales 1.620,2 -- -- - Travaux publics Titre I et II crédits non dissociés 10.563,8 6.818,3 1.367,6 Titre II crédits non dissociés 124,1 63,2 8,5 Recettes non fiscales -96,8 -35,6 -1,8 - Affaires culturelles communes Centre nat. archéologie 17,4 13,9 3,5 Musées bruxellois 1,7 1,3 0,3 - Politique scientifique Service 1er Ministre FRI 3e fonction 186,2 128,4 30,4 Eureka 115,0 74,1 20,9 Projets spatiaux 62,9 47,2 10,9 FAST + actions europ. 78,0 58,5 13,5 Affaires économiques (1) Service géologique 32,7 25,7 2,1 Recherche énergie 6,6 4,9 0,9 Gaz souterrains 13,0 13,0 -- CEN 869,4 -- -- IRSIA 2/3 615,1 424,4 100,5 IRSIA 1/3 134,9 93,1 22,0 Agriculture Stations 27,5 27,5 2,9 Santé publique Institut d’hyg. et épidémio 28,2 21,1 4,9 Travaux publics Labo Chatelet et Anvers 93,8 51,2 -- Services d’études 27,9 17,9 3,7 Total dépenses courantes – nouvel les compétences 30.897,8 21.189,6 10.370,5 Convention collective 1989 (2) Total +69,1 +41,1 +4,8 Nouvelles compétences – Dépenses de capital 30.966,9 21.230,7 10.375,3 - Premier Ministre Bureautique 127,2 93,6 29,6 - Affaires économiques (1) Economie d’énergie 55,0 35,0 10,0 Nouveaux projets 41,4 20,3 13,3 Exp. écono. (dont classes moyennes) 956,0 755,0 5,0 - Communications PTU-BSV 1.297,3 1.297,3 2.594,5 Passages + abris 18,1 14,9 -- Marine + navig. intérieure 651,8 -- -- - Travaux publics Crédits non dissociés (titres I et II) 113,4 34,3 1,6 Investissements 15.725,4 10.134,1 2.096,7
Tableau 4
Régie des bâtiments 208,1 153,1 48,5 - Politique scientifique Affaires écon. Rech. struct. géol. 68,2 53,4 4,4 Agriculture Stations 0,4 0,4 -- Total nouvelles compétences – dépenses en capital 19.262,3 12.591,4 4.803,6 Fonds des communes et des provinces - Fonds des communes 34.101,7 25.298,7 4.737,9 - Fonds des provinces 2.907,2 3.046,4 -- - Crédits agglomération -- -- (3) 791,4 Total Fonds des comtn. et des prov. 37.008,9 28.345,1 5.529,3 Anciennes dotations - Dotations légales 32.785,2 24.321,8 5.504,3 - Dotations complémentaires (IRSIA) 482,4 357,9 84,0 - Monuments et sites 562,7 368,1 11,0 Total anciennes dotations 33.830,3 25.047,8 5.599,3

Tableau récapitulatif des moyens financiers au 1er décembre 1988 (en millions de FB)(1),(2),(3)

(1) A ces montants, il convient d’ajouter les montants pour l’IRE et l’INIEX régionalisés à concurrence de 100 % pour l’INIEX pour un montant de 200,9 millions en frais de fonctionnement et 17,7 millions en investissement et à concurrence de 80 % pour l’IRE pour un montant de 105,9 millions (budget régional wallon 1989).
(2) Les crédits de personnel pour les nouvel les compétences représentent 5.683,8 millions (60,05 %) en Flandre ; 3.386,2 millions (35,78 %) en Wallonie ; 395,4 millions (4,17 %) à Bruxelles.
(3) Ce montant se décompose en deux crédits ; l’un de FB 471,4 millions correspondant à une compensation à la Région bruxelloise pour les charges spécifiques comme capitale du Royaume ; et l’autre de FB 320 millions. L’Agglomération bruxelloise fut créée avec un déficit structurel. Aussi un crédit avait-il été prévu au budget du Ministère de l’Intérieur pour 200 millions. Ce crédit est aujourd’hui transféré avec son Indexation.

Les mécanismes de transfert au cours de la période transitoire

47Pour les années 1990-1999, le calcul des moyens à transférer vers les Régions prend en compte séparément les trois grandes masses budgétaires indexées. Les montants de base sont indexés à partir de 1990.

Nouvelles compétences

48Une distinction est opérée entre les dépenses courantes et les dépenses d’investissement. Pour les dépenses courantes, l’Etat transfère 85,7 % des montants, les Régions finançant éventuellement les 14,3 % restants par des emprunts (participation des régions à l’amortissement de la dette) ; les annuités de ces emprunts sont pris en charge par l’Etat également à concurrence de 85,7 % [19].

49Pour les dépenses d’investissement l’Etat n’intervient que pour financer 85,7 % des annuités des emprunts correspondant aux ordonnancements.

50Les montants de base (engagements) des dépenses d’investissement sont répartis sur 3 années en 3 parts égales (ordonnancements). "Ils sont retenus pour un tiers pendant l’année budgétaire en cours et pour un tiers au cours de chacune des deux années budgétaires suivantes" (art. 15 paragr. 3). Des montants d’ordonnancement, on calcule ensuite les annuités comme pour les dépenses courantes à ceci près que les emprunts sont d’une durée de 10 ans. A partir de la 2ème année, le montant obtenu par addition des annuités des années budgétaires précédentes est pris comme base. Chaque année, cette somme d’annuités est scindée par Région en 2 parties : une quotité de 85,7 % et une autre de 14,3 %.

51Pour chaque Région, on additionne les quotités de 85,7 % (dépenses courantes + crédits d’engagement). Pour les Régions qui bénéficient de l’intervention de solidarité nationale (voir ci-dessous), le montant de celle-ci est déduit des totaux obtenus (art. 17). Les montants obtenus pour chacune des 3 Régions sont additionnés ; on effectue le rapport (exprimé en pourcents avec 5 décimales) entre ce montant global et les recettes totales de l’impôt des personnes physiques. En appliquant ce pourcentage au montant des recettes de l’IPP selon leur localisation régionale (art. 18 paragr. 2), on obtient l’attribution théorique à la Région concernée. "Etant donné que par ce mécanisme, on se fonde en fait sur une moyenne entre les Régions, l’attribution théorique sera plus élevée que le résultat obtenu pour une Région qui a droit à une intervention de solidarité nationale, et moins grande pour une Région qui n’a pas droit à cette intervention" [20]. On applique dès lors une correction de transition à partir de 1990.

52Pour les années budgétaires 1990 et 1991, le montant de cette correction est égal à la différence, positive ou négative selon le cas, entre la somme revenant à chaque Région en application de l’article 17 et les attributions théoriques (art. 18 paragr. 2). "Pour les années budgétaires 1992 à 1998 incluses, la correction de transition est égale au pourcentage, diminué de 12,5 points par an, du montant de la correction de transition obtenu pour l’année 1990" (art. 19). A partir de l’année budgétaire 1999, aucune correction de transition ne sera encore appliquée.

53Pour chaque Région, on additionne les quotités de 14,3 % (crédits d’engagement) qui représentent les "cotisations" des Régions à l’endettement public. "Cette cotisation à l’endettement ne peut cependant pas être répartie en fonction des niveaux actuels des dépenses, puisque au cours de la période de transition on s’efforce de répartir les moyens entre les Régions selon la répartition localisée du produit de l’impôt des personnes physiques. Il est donc logique que le montant des annuités (14,3 %) ne soit pas accordé aux Régions au cours de la période de transition et soit réparti également selon le produit localisé de l’impôt des personnes physiques" [21]. Pour chaque Région, on calcule ensuite la différence entre le montant obtenu de la quotité de 14,3 % (crédits d’engagements) et celui obtenu à l’issue de la répartition régionale au prorata des recettes localisées de l’IPP (art. 20).

54En résumé, pour les années budgétaires 1990 à 1999, la 1ère partie des moyens est constituée par Région, du montant de base tel que calculé à l’art. 18 paragr. 2 (c’est-à-dire l’attribution théorique), du montant de la correction de transition (art. 19) et du facteur de correction calculé à l’art. 20.

Fonds des communes et des provinces

55Le mécanisme de calcul de la période de transition est semblable dans sa logique générale à celui prévu pour les dépenses courantes de la 1ère masse budgétaire. A partir de l’année budgétaire 1990, les montants de base sont scindés en deux quotités : l’une de 85,7 % et l’autre de 14,3 %. On calcule ensuite les annuités, à concurrence de 14,3 % des montants de base indexés, résultant des emprunts comme ci-dessus et on scinde les annuités totales en deux parties, l’une de 85,7 % et l’autre de 14,3 % (art. 23) (cotisation des Régions à l’endettement). Pour chaque Région, on additionne alors les montants des 2 quotités de 85,7 %, leur total est exprimé en un pourcentage du produit, localisé dans la Région concernée, de l’IPP. Pour la détermination de l’attribution théorique, c’est le pourcentage le plus élevé qui est retenu et appliqué aux recettes, localisées dans chacune des Régions, de l’IPP. Pour chaque Région, le montant annuel de la correction de transition résulte de la différence entre les montants de deux quotités de 85,7 % et l’attribution théorique. Pour l’année budgétaire 1990, cette différence ne sera appliquée qu’à 90 % ; pour les 8 années suivantes "la correction de transition est égale au pourcentage, diminué de 10 points par an, du montant de base de la correction de transition obtenu pour l’année correspondante" (art. 25 paragr. 2) ; il n’est plus appliqué de correction de transition à partir de l’année budgétaire 1999 [22].

56Comme pour la 1ère masse budgétaire, les quotités de 14,3 % de l’article 23 sont réparties à nouveau entre les Régions au prorata des recettes de l’IPP, on calcule alors la différence entre les montants de ces quotités et ceux de la répartition selon l’IPP (art. 26 paragr. 3).

57En résumé, pour les années budgétaires 1990 à 1999, la deuxième partie des moyens est constituée du montant de l’attribution théorique, de la correction de transition et du facteur de correction (art. 26 paragr. 3).

Anciennes dotations

58Le mécanisme de calcul de la période de transition remplace le système des dotations en vigueur pour les compétences attribuées en 1980. Les montants de base, c’est-à-dire les dotations existantes, sont, à partir de 1990, scindés en deux quotités : 85,7 % et 14,3 %. Le calcul des annuités, à concurrence de 14,3 % des montants de base indexés, s’effectue de la même manière que pour les deux masses précédentes ; cependant, "comme les Régions disposent à présent du montant total des dotations, les annuités sont prises intégralement en considération ; il n’est donc pas question ici d’une cotisation pour l’endettement, comme c’était le cas pour les mécanismes des deux parties précédentes. La partie de 85,7 % (…) est donc annuellement additionnée pour chaque Région au montant entier des annuités calculées" [23].

59Pour chaque Région, ces montants additionnés sont exprimés en pourcentage (à 5 décimales) des recettes, localisées dans la Région concernée, de l’IPP ; le pourcentage le plus élevé est retenu pour déterminer l’attribution théorique, il est appliqué aux recettes, localisées dans chacune des Régions, de l’IPP. Le résultat obtenu est l’attribution théorique (art. 30 paragr. 3).

60On calcule ensuite le montant annuel de la correction de transition (différence entre les montants obtenus par l’addition de la partie de 85,7 % et des annuités et l’attribution théorique) ; pour 1990, la correction de transition est égale à 90 % du montant de base de cette correction de transition ; pour les 8 années suivantes "la correction de transition est égale au pourcentage, diminué de 10 points par an, du montant de base de la correction de transition obtenu pour l’année correspondante" (art. 31 paragr. 2), la différence précitée est donc éliminée en 9 ans.

61En résumé, pour les années budgétaires 1990 à 1999, la 3ème partie des moyens est constituée par Région de l’attribution théorique et du montant de la correction de transition.

Le régime définitif

62

"Pour l’année budgétaire 2000 et chacune des années budgétaires suivantes, la fixation des montants s’effectuera sur la base des moyens par Région de l’année budgétaire précédente, après déduction de l’intervention de solidarité nationale attribuée à la Région concernée. Ces montants sont adaptés annuellement en pourcentage de la fluctuation du produit national brut nominal. En attendant la fixation définitive de cette fluctuation, les montants sont adaptés au pourcentage évalué de la fluctuation du produit national brut nominal de l’année précédente. Le montant global pour les trois Régions est exprimé annuellement en pour-cents avec cinq décimales des recettes totales de l’impôt des personnes physiques. Le pourcentage ainsi obtenu est appliqué annuellement aux recettes localisées dans chacune des Régions de l’impôt des personnes physiques".

63On constate l’abandon du mécanisme prévu dans l’accord de gouvernement, qui faisait varier le montant global de l’IPP ristourné aux Régions selon la répartition des revenus entre les Régions. Dès lors le montant global de l’IPP ristourné par l’Etat central aux Régions est calculé sur base du montant de l’année précédente indexée.

L’intervention de solidarité nationale

64L’intervention de solidarité nationale est un moyen de financement auquel peut prétendre une Région quand il est constaté que le produit moyen de l’impôt des personnes physiques par habitant est inférieur au produit moyen de l’impôt des personnes physiques par habitant pour l’ensemble du pays (art. 48). Cette intervention est attribuée à partir de l’année budgétaire 1990. Le montant de base de l’intervention de solidarité nationale s’élève à 468 francs (de 1988 indexés annuellement) multiplié par le nombre d’habitants de la Région concernée et par le pourcent de différence du produit de l’impôt par habitant de cette Région par rapport au produit de l’impôt national par habitant.

65Le seule conséquence d’une modification dans la répartition de l’IPP porte sur le montant de l’intervention de solidarité à charge de l’Etat central : moins grand est l’écart entre l’IPP moyen par habitant des Régions, moins importante sera l’intervention de solidarité pour l’Etat central.

66Notons toutefois qu’une Région qui émarge au mécanisme de solidarité sera dans une situation relative moins favorable au fur et à mesure qu’elle aura de moins en moins recours à ce mécanisme.

Les moyens supplémentaires de financement des programmes de remise au travail des chômeurs

67Dans l’accord de gouvernement de mai 1988, il était prévu de transférer les crédits relatifs aux programmes de remise au travail des chômeurs du budget de l’Emploi et du Travail vers les Régions. En raison du principe de non affectation des crédits budgétaires transférés vers les Régions, un autre système est mis en place dans la loi de financement : les crédits sont maintenus au niveau national, les Régions disposant d’un droit de tirage sur l’intervention financière de l’Etat. "Le montant correspondant à une indemnité de chômage est octroyé à chaque Région concernée pour chaque emploi équivalent temps plein pris en charge par cette Région à la condition qu’elle fournisse la preuve :

  1. de l’occupation équivalente à un emploi temps plein ;
  2. de la qualité de chômeur complet indemnisé ou de personne assimilée à un chômeur complet indemnisé des travailleurs mis au travail ;
  3. que ces travailleurs sont engagés dans les liens d’un contrat de travail (art. 35 paragr. 1er).

68Les modalités de preuve à fournir par les Régions sont déterminées par le Roi après concertation avec les Exécutifs. Le montant global des interventions financières est inscrit annuellement au budget du Ministère de l’Emploi et du Travail après concertation avec les Exécutifs. Enfin, les interventions financières sont versées aux Régions par avances trimestrielles calculées sur la base du nombre d’emplois équivalents temps plein occupés au cours de l’année civile précédente. Le décompte définitif est établi sur la base de l’occupation effective en équivalents temps plein de l’année civile en cours.

Les hypothèses gouvernementales

69L’impact de ces mesures au niveau de chacune des Régions a été testé sur base de simulations. Ces simulations, présentées aux parlementaires au cours des discussions du projet de loi en décembre 1988, se fondent sur un certain nombre d’hypothèses. Ces hypothèses ne coïncident pas totalement avec celles qui ont prévalu lors de la négociation de l’accord de gouvernement en mai 1988.

70Hypothèses maintenues : une inflation de 2 % et une croissance réelle du PNB de 2 % ; une élasticité de l’IPP – croissance réelle du PNB de 1,6. Hypothèses modifiées : les répartitions entre les Régions de l’IPP et des habitants et le niveau des taux d’intérêt (7,75 % au lieu de 8 %).

Tableau 5

Les hypothèses modifiées (en %)

Tableau 5
Année Mai 1988 Décembre 1988 Fl. Wall. Bxl. Fl. Wall. Bxl. Répartition de l’IPP 1 57,59 30,64 11,76 58,57 30,07 11,36 11 58,42 31,52 10,07 58,57 30,07 11,36 20 59,20 32,01 8,79 58,57 30,07 11,36 Répartition des habitants 1 57,64 32,5 9,87 57,85 32,5 9,83 11 57,85 32,6 9,55 57,85 32,5 9,83 20 58,2 32,68 9,12 57,85 32,5 9,83

Les hypothèses modifiées (en %)

Source : Doc. parl., Sénat No 562-2ter (1988-1989), pp. 76 et ss.

71Par rapport à la moyenne nationale, les hypothèses concernant l’IPP par habitant étaient en mai 1988 comprises dans un écart de -6,44 à -2,08 en Région wallonne, de +20,17 à -3,49 à Bruxelles et de +0,23 à +1,72 en Région flamande ; les hypothèses de décembre 1988 prévoyant quant à elles un statut quo dans chaque Région, situé à -7,47 en Région wallonne, +15,61 en Région bruxelloise et +1,55 en Région flamande.

Les simulations du gouvernement

72Les moyens dont disposerait chacune des trois Régions au cours de la période transitoire ont été calculés sur base des hypothèses énoncées ci-dessus, au départ des montants de base corrigés selon le prescrit de la loi et suivant la logique du mécanisme du calcul prévu dans la loi spéciale. Les tableaux 6 et 7 reprennent, pour les trois grandes masses budgétaires (nouvelles compétences, Fonds des communes et des provinces et anciennes dotations), l’évolution de ces moyens régionaux.

Tableau 6

Evolution des moyens régionaux au cours de la période transitoire (en millions de FB)

Tableau 6
Année Flandre Wallonie Bruxelles Total Nouvel les compétences 1 30.128,2 20.604,3 10.125,9 60.858,5 2 27.706,6 18.948,6 9.249,2 55.904,4 5 38.318,0 27.066,9 10.444,8 75.829,7 10 58.744,2 43.618,4 12.190,6 124.553,1 11 63.091,5 47.083,8 12.593,0 134.568.2 Fonds des communes et des provinces 1 36.268,7 27.778,2 5.418,7 69.465,6 2 33.942,1 24.777,6 5.286,0 64.005,7 5 43.723,8 28.083,1 7.485,7 79.292,6 10 63.629,7 34.048,0 12.096,4 109.774,1 11 68.197,8 35.313,5 13.172,7 104.884,0 Anciennes dotations 1 33.830,3 25.047,8 5.599,3 64.477,4 2 30.880,0 21.895,3 5.232,2 58.007,5 5 39.748,4 25.006,8 7.132,6 71.887,8 10 57.816,6 30.621,5 11.095,0 89.533,1 11 61.965,6 31.812,7 12.017,6 105.795,9

Evolution des moyens régionaux au cours de la période transitoire (en millions de FB)

Source : Doc. parl., Sénat 562-2ter, p. 95. Les chiffres pour la Wallonie – nouvelles compétences ont été rectifiés.
Tableau 7

Ensemble des moyens régionaux au cours de la période transitoire

Tableau 7
Année Flandre Wallonie Bruxelles Total en 106 FB % en 106 FB % en 106 FB % en 106 FB % 1 100.227,3 51,45 73.430,3 37,7 21.143,9 10.85 194.801,5 100 2 92.528,7 52.01 65.621,5 36,88 19.767,4 11,11 177.917,6 100 5 121.790,3 53,65 80.156,7 35,31 25.063,1 11,04 227.010,1 100 10 180.190,4 55,64 108.287,9 33,44 35.382,0 10,92 323.860,3 100 11 193.254,9 55,98 114.210,3 33,08 37.782,9 10,94 345.248,1 100

Ensemble des moyens régionaux au cours de la période transitoire

Source : Doc. parl., Sénat 562-2ter, p. 96.

73Si la clé initiale de la première année avait été appliquée la 11ème année, la Région wallonne aurait bénéficié de FB 130,2 milliards au lieu de 114,2 milliards, soit une perte de 16 milliards. La Région bruxelloise aurait bénéficié de FB 37,5 milliards au lieu de 37,8 milliards, soit un gain de 0,3 milliard. La Région flamande aurait bénéficié par solde d’un gain de FB 15,7 milliards.

74A titre de comparaison, les clés de répartition prévues dans l’accord de gouvernement de mai 1988 se présentaient comme suit :

Tableau 8

Les clés de répartition – mai 1988 (en %)

Tableau 8
Année Flandre Wallonie Bruxelles 1 52,09 37,84 10,07 11 56,95 33,13 9,91

Les clés de répartition – mai 1988 (en %)

Évolution des moyens par rapport aux dépenses actuelles indexées

75Sur base des nouveaux moyens, des mécanismes de la loi et des hypothèses de décembre 1988, il est intéressant de comparer l’évolution des moyens à celle des dépenses actuelles seulement indexées. Nous envisagerons d’abord l’ensemble des moyens et des dépenses régionales puis nous détaillerons cette évolution par Régions.

Tableau 9

Comparaison des moyens régionaux et des dépenses actuelles Indexées (en millions de FB)

Tableau 9
Année Masse indexée sur base crédits ordonnancements en extension sur 3 ans Recettes disponibles (y compris solidarité) Différence 1 209.913,4 194.801,5 -15.111,9 2 226.500,4 177.917,6 -48.582,8 5 253.253,4 227.010,1 -26.243,3 10 279.612,1 323.860,3 +44.248,2 11 285.204,3 345.248,2 +60.043,9 20 340.841,4 489.847,5 +149.006,1

Comparaison des moyens régionaux et des dépenses actuelles Indexées (en millions de FB)

76Cette même évolution est présentée dans le tableau 10 sous forme de niveau en tenant compte dès la première année d’ordonnacements portant sur les trois premières années.

Tableau 10

Comparaison des moyens régionaux et des dépenses actuelles indexées (en indice)(1)

Tableau 10
Année Indice des dépenses indexées Indice des recettes disponibles (1) 1 100,00 92,80 2 102,00 82,35 5 108,24 96,73 10 119,51 137,99 11 121,90 147,11 20 145,68 208,72

Comparaison des moyens régionaux et des dépenses actuelles indexées (en indice)(1)

(1) Base 100 = 234.690,9 (sur base des crédits d’engagement)
Tableau 11

Région wallonne (en millions FB)(1)

Tableau 11
Année Masse indexée sur base crédits ordonnancements en extension sur 3 ans Recettes disponibles (y compris solidarité) Différence 1 78.712,5 73.430,3 -5.282,2 2 84.560 ,0 65.621,5 -18.938,5 5 94.181,6 80.156 ,7 -14.024,9 10 103.984,1 108.287,9 +4.303,8 11 106. 063,3 114.210,3 +8.147,0 20 126.753,9 158.953,5 +32.199,6 Indice des dépenses Indice des recettes indexées disponibles (1) 1 100,00 93,29 2 102,00 79,94 5 108,24 91,86 10 119,51 124,1 11 121,90 130,88 20 145,68 182,16

Région wallonne (en millions FB)(1)

(1) Base 100 = 87.259,0
Tableau 12

Région bruxelloise (en millions FB)(1),(2)

Tableau 12
Année Masse indexée (1) Recet. disponib. (y compris solidarité) Différence 1 23.083,7 21.143,9 -1.939,8 2 25.157,5 19.767,4 -5.390,1 5 28.374,5 25.063,1 -3.311,4 10 31.327,7 35.382,0 +4.054,3 11 31.954,2 37.782,9 +5.828,7 20 38.187,7 53.747,8 +15.560 ,0 Année Indices des dépenses indexées Indice des recettes disponibles (2) 1 100,00 91,60 2 102,00 80,15 5 108,24 95,27 10 119,51 134,49 11 121,90 143,62 20 145,68 204,30

Région bruxelloise (en millions FB)(1),(2)

(1) Masse indexée sur base crédits ordonnancements en extension sur 3 ans
(2) Base 100 = 26.307,8
Tableau 13

Région flamande (en millions FB)(1),(2)

Tableau 13
Année Masse indexée (1) Recet. disponib. (y compris solidarité) Différence 1 108.117,2 100.227,3 -7.889,9 2 116.783,0 92.528,7 -24.254,3 5 130.697,2 121.790,3 -8.906,9 10 144.300,3 180.190,4 +35.890,1 11 147.186,2 193.254,9 +46.068,7 20 175.899,0 277.146,1 +101.247,1 Indice des dépenses indexées Indice des recettes disponibles (2) 1 100,00 92,7 2 102,00 83,77 5 108,24 92,89 10 119,51 148,76 11 121,9 159,55 20 145,68 228,81

Région flamande (en millions FB)(1),(2)

(1) Masse indexée sur base crédits ordonnancements en extension sur 3 ans
(2) Base 100 = 121.124,1

77De manière générale après la 5ème année, les moyens régionaux retrouvent leur valeur initiale pour dégager un important boni à la fin de la période transitoire, boni permettant de supporter la charge des emprunts éventuels. Cette évolution résulte principalement des deux modifications qui ont été apportées au mécanisme par rapport à l’accord gouvernemental (voir ci-dessus). Par Région, une même tendance est constatée quoique d’amplitude variable : l’indice atteint en Wallonie en fin de période transitoire serait de 130,88 ; à Bruxelles de 143,62 et en Flandre de 159,55. Toutefois, cette évolution qui prend en compte un endettement croissant pour maintenir le niveau des dépenses actuelles entraîne des charges d’intérêts et de remboursement du capital.

Importance des charges d’intérêts au cours de la période transitoire

78Les charges d’intérêts et de remboursement du capital sont estimées sur base des hypothèses gouvernementales de décembre 1988.

Tableau 14

Evolution des charges d’Intérêts (en millions de FB)(1),(2),(3),(4),(5),(6)

Tableau 14
Année (1) (2) (3) (4) (5) (6) Wallonie 1 78.712,5 73.430,3 93,29 -- 73.430,3 0,00 2 84.560 ,7 65.081,9 76,95 539,6 65.621,5 0,82 5 94.181 ,6 70.426,4 74,78 9.730,4 80.156,7 12,14 10 103.984,1 81 017,9 77,91 27.270,0 108.287,9 15,18 11 106.063,3 83.219,1 78,46 30.991,2 114.210,3 27,13 Bruxelles 1 23.083,7 21.143,9 91,60 -- 21.143,9 0,00 2 25.157,5 19.563,8 77,76 203,6 19.767,4 1,03 5 28.374,5 21.831 ,9 76,94 3.231,2 25.063,1 12,89 10 31.327,7 26.327,3 84,04 9.054,7 35.382,0 25,59 11 31.954,2 27.492,7 86,04 10.290,2 37.782,9 27,23 Flandre 1 108.117,2 100.227,3 92,70 -- 100.227,3 0,00 2 116.783,0 91.707,4 78,53 821,3 92.528,7 0,89 5 130.697,2 107.732,6 82,43 14.057,7 121.790,3 11,54 10 144.300,3 140.794,3 97,57 39.396,1 180.190,4 21,86 11 147.186,2 148.483,1 100,88 44.771,8 193.254,9 23,17

Evolution des charges d’Intérêts (en millions de FB)(1),(2),(3),(4),(5),(6)

(1) Recettes indexées avec extension des compétences ;
(2) Recettes hors annuités ;
(3) Indice : (2)/(1) ;
(4) Annuités ;
(5) Recettes totales obtenues ;
(6) = (4)/(5)

79Les résultats du tableau 9 doivent donc être nuancés. En faisant l’hypothèse que chaque Région emprunte de manière à maintenir son niveau actuel de dépenses avec cependant une réduction correspondant à la part de la charge d’intérêt non prise en charge par l’Etat central pour les nouvelles compétences et le Fonds des communes et des provinces, au terme de la période transitoire, l’indice représentant le rapport entre les recettes indexées tenant compte de l’extension des compétences et les recettes hors charges de remboursement atteindrait 78,46 en Région wallonne, 86,04 en Région bruxelloise et 100,88 en Région flamande (voir tableau 14, col. 3).

Les marges de manœuvre des Régions

80Au départ d’un scénario minimaliste qui prévoyait que les Régions ne s’endettent que pour couvrir les dépenses d’investissement maintenues constantes en termes réels (sans réduction de 2 %), les simulations réalisées à partir des montants et mécanismes de financement prévus dans l’accord gouvernemental de mai 1988 permettaient d’affirmer que la Wallonie ne bénéficierait d’aucune marge de manœuvre budgétaire et qu’elle risquait de connaître, au cours de la période définitive, un effet "boule de neige" de son endettement [25]. De telles conclusions se confirment-elles au départ des montants et mécanismes inscrits dans la loi de financement et des hypothèses gouvernementales de décembre 1988 ? Ou d’une manière plus générale, la modification des mécanismes de financement a-t-elle changé les marges de manœuvre des Régions ?

81Dans une première simulation à hypothèses constantes, à savoir celles qui étaient prises en compte dans l’accord de gouvernement (voir tableau 5 ci-dessus) et toujours dans le cadre du scénario minimaliste, l’évolution résultant de l’application des montants et mécanismes de la loi de financement est comparée à celle qui aurait découlé de l’application des montants et mécanismes pris comme référence par les négociateurs de l’accord gouvernemental (tableau 15).

Tableau 15

Impact des modifications de mécanismes à hypothèses constantes (celles de mai 1988)(1),(2),(3),(4),(5)

Tableau 15
Année Montants et mécanismes loi de financement Montants et mécanismes accord gouv. (1) (2) (3) (4) (5) Wallonie 1 74,4 4,3 73,4 98,7 85,7 5 80,5 52,9 74.2 91,2 91,3 11 90,7 136,2 95,5 102,1 99,5 20 108,4 167,8 135,3 121,1 101,8 Bruxelles 1 21,5 1,6 21,1 98,1 85,7 5 23,2 20,0 22,8 96,6 100,5 11 26,2 51,4 30,9 101,5 110,7 20 31,3 63,3 44,6 102,2 105,0 Flandre 1 101,6 6,5 100,2 98,6 85,7 5 110,0 80,6 113,0 102,4 103,6 11 123,9 207,3 165,2 132,3 131,7 20 148,0 255,4 239,5 162,1 142,0

Impact des modifications de mécanismes à hypothèses constantes (celles de mai 1988)(1),(2),(3),(4),(5)

(1) Dépenses courantes théoriques (à 100 %) indexées, en milliards de FB ;
(2) Endettement cumulé total, en milliards de FB ;
(3) Dépenses courantes effectives (recettes moins charges d’annuités), en milliards de FB ;
(4) Marge de manœuvre en % (3)/(1) ;
(5) Marge de manœuvre en % calculée en mai 1988.

82Sous de telles conditions d’observation, les marges de manœuvre (col. 4 et 5 du tableau 15) dont disposeraient les Régions wallonne et flamande s’améliorent tandis qu’une situation inverse caractérise la situation de la Région bruxelloise. L’amélioration dont auraient bénéficié les Régions wallonne et flamande résulte principalement des modifications apportées aux mécanismes de financement et subsidiairement à celles apportées aux montants de base.

83Les mécanismes de la loi de financement sont moins favorables à Bruxelles ; c’est particulièrement dû en période définitive au système de pourcentage moyen d’attribution de l’impôt conjoint. Cette marge de manœuvre étroite est renforcée du fait que les hypothèses de mai 1988 retiennent des évolutions décroissantes de la population et de l’IPP par habitant.

84Le deuxième exercice de simulation applique aux montants et mécanismes de la loi de financement successivement les hypothèses considérées en décembre 1988 et en mai 1988 (voir ci-dessus).

Graphique 1

Régions

Graphique 1

Régions

Tableau 16

La marge de manœuvre des Régions selon les hypothèses gouvernementales de décembre et de mai 1988(1),(2),(3),(4),(5),(6)

Tableau 16
Hypothèses de décembre 1988 Hypothèses de mai 1988 (1) (2) (3) (4) (5) Wallonie 1 74,6 (6)4,2 73,6 98,7 98,7 5 80,7 52,0 74,4 92,2 91,2 11 90,9 133,8 95,7 105,3 102,1 20 108,7 165,0 135,3 124,5 121,1 Bruxelles 1 21,5 1,6 21,2 98,6 98,1 5 23,3 19,8 22,9 98,3 96,6 11 26,2 50,9 30,9 117,9 101,5 20 31,4 62,8 44,7 142,4 102,2 Flandre 1 101,7 6,4 100,4 98,7 98,6 5 110,1 79,5 113,1 102,7 102,4 11 124,0 204,0 165,3 133,3 132,3 20 148,2 252,1 239,8 161,8 162,1

La marge de manœuvre des Régions selon les hypothèses gouvernementales de décembre et de mai 1988(1),(2),(3),(4),(5),(6)

(1) Dépense courantes théoriques (à 100 %) indexées en milliards de FB ;
(2) Endettement cumulé total, en milliards de FB ;
(3) Dépenses courantes effectives (recettes moins charges d’annuité), en milliards de FB ;
(4) Marge de manœuvre en % (3)/(1) ;
(5) Marge de manœuvre en % sur base des hypothèses de mai 1988 ;
(6) La modification du mécanisme la première année aboutit à réduire l’endettement aux seules dépenses de capital des nouvelles compétences

85Les modifications des hypothèses concernant la population et le niveau de l’IPP par habitant ne modifient que marginalement les résultats en Wallonie et en Flandre, alors qu’elles influencent la situation à Bruxelles, particulièrement en fin de période de transition et au cours de la période définitive.

86Comment expliquer cela ? Le changement d’hypothèses pour la Région flamande ne modifie pas de manière importante son poids dans la population ni son écart par rapport à la moyenne nationale de l’IPP par habitant. La Région wallonne semble compenser les conséquences des évolutions de sa population ou de l’IPP moyen par habitant par le mécanisme de solidarité. Par contre, ce mécanisme ne joue pas à Bruxelles car la moyenne de l’IPP par habitant dans cette Région est supérieure à la moyenne nationale. Une baisse de l’IPP par habitant à Bruxelles se répercute totalement sur ses recettes et n’est donc pas compensée par une intervention de solidarité tant que l’IPP moyen par habitant à Bruxelles ne descend pas en dessous de la moyenne nationale de l’IPP.

Dispositions particulières

87La loi de financement du 16 janvier 1989 regroupe sous l’intitulé "Dispositions diverses" et "Dispositions transitoires et finales" un ensemble de mesures qui ont un impact sur les moyens et les besoins de financement des Régions. Nous reprenons de celles-ci ce qui a trait aux Fonds pour la restructuration des secteurs nationaux, au Fonds d’aide au redressement financier des communes, à la dette du logement et à Bruxelles.

Les Fonds pour la restructuration des secteurs nationaux

88L’article 55 réalise la régionalisation de fait des secteurs économiques nationaux en consacrant la cession des actifs financiers (c’est-à-dire les participations dans des entreprises, en ce compris les invests et les créances détenues sur ces dernières) de la Société nationale pour la restructuration des secteurs nationaux – SNSN [26] au Fonds voor de herstructurering van de nationale sectoren in het Vlaams Gewest – FNSV, au Fonds pour la restructuration des secteurs nationaux en Région wallonne – FSNW et à la Société régionale d’investissement de Bruxelles – SRIB. C’est la localisation géographique des activités des entreprises et invests concernés qui détermine l’organisme qui reçoit les actifs. La valeur des participations transférées aux fonds et à la SRIB est estimée, par une expertise réalisée par des réviseurs d’entreprises, à FB 79,1 milliards, répartis à concurrence de 41,5 milliards pour la FSNW, de 37,5 milliards pour la FSNV et 0,84 milliards pour la SRIB [27]. En raison de ces transferts d’actifs, les produits de recyclage (AR n° 489 du 31 décembre 1986) vont aux fonds.

89De même sont transférés aux fonds et à la SRIB les "moyens financiers correspondant aux soldes des enveloppes de reconversion existant à cette date, à charge pour ces fonds de verser à la SNSN le produit de placement de ces moyens financiers, aussi longtemps que ces moyens ne sont pas affectés à des projets de reconversion" (art. 55 paragr. 2) [28].

90Les deux fonds et la SRIB cèdent à la SNSN des actions représentatives de son capital pour un montant équivalent à celui des titres, créances et moyens financiers reçus. Ces transferts sont opérés via l’Etat central ; en effet, la SNSN cède les titres détenus et les actions des Fonds et de la SRIB à l’Etat qui les cède à son tour "gratuitement et sans délai" aux Régions compétentes. Toutes les opérations de cessions de titres, créances et moyens financiers sont exonérés des droits d’enregistrement.

91Les 3 Régions succèdent à l’Etat dans l’obligation de doter les fonds de moyens nécessaires et dans les attributions visées à l’article 12 de la loi du 15 mars 1984 relative aux soldes et aux charges du passé des Communautés et des Régions et aux secteurs économiques nationaux (autorisation en matière d’acquisition et de souscription d’actions ou d’obligations convertibles dans les sociétés sidérurgiques belges et apparentées).

92Le principe de la garantie de l’Etat est maintenu :

  • pour les emprunts contractés par la Compagnie belge pour le financement de l’industrie – Belfin au bénéfice des entreprises du secteur sidérurgique (aux conditions prévues dans l’arrêté royal de constitution de Belfin du 29 juin 1981) à concurrence d’un plafond de 20 milliards et ce jusqu’au 31 décembre 2004 ;
  • pour les emprunts contractés par le Fonds de l’armement et des constructions maritimes (aux conditions de la loi du 23 août 1948 tendant à assurer le maintien et le développement de la pêche marchande, de la pêche maritime et de la construction maritime) à concurrence de 18 milliards et ce jusqu’au 21 décembre 2004 (art. 55 paragr. 8).

93Le mécanisme de financement de ce fonds (crédits budgétaires affectés chaque année au fonds et prêté aux armateurs à des taux d’intérêt très avantageux) a, par ailleurs, continué à fonctionner après le vote de la loi du 5 mars 1984. Ce fonds représenterait un encours de quelque FB 45 milliards qui correspond à des créances sur des armateurs. Le paragr. 10 de l’article 55 de la loi de financement prévoit que les créances du Fonds pour le crédit maritime et les réserves de ce fonds sont transférées à la Région flamande. Dans les négociations sur l’actuelle loi de financement, ce poste a été mis en parallèle avec les crédits budgétaires pour le Fonds 208 (voir ci-dessous).

94L’article 55 organise encore le maintien d’un privilège particulier de créancier que les banques avaient obtenu dans le cadre de la loi du 5 mars 1984 et qui aurait pu être mis en question par le transfert de certains moyens de remboursement (les droits de succession) vers les Régions.

95

"Par.9. Les créances sur le FSNW résultant de la Convention relative aux emprunts émis par ce fonds le 4 juin 1984 bénéficient d’un privilège spécial portant sur :
  1. les droits de succession attribués à la Région wallonne en vertu des articles 4 à 11, à concurrence, pour chaque exercice budgétaire, des créances liquides et exigibles ;
  2. les créances que le FSNW possède sur des entreprises des secteurs des charbonnages, de la construction et de la réparation navales, de l’industrie du verre creux d’emballage, de l’industrie textile et de la sidérurgie, y compris les transferts de minerais et de coke, et les actions et parts qu’il détient dans ces entreprises.
Les créances sur le FNSV résultant de la Convention relative aux emprunts émis par ce fonds le 16 juillet 1987 bénéficient d’un privilège spécial portant sur :
  1. les droits de succession attribués à la Région flamande en vertu des articles 4 à 11, à concurrence, pour chaque exercice budgétaire, des créances liquides et exigibles ;
  2. les créances que le FNSV possède sur des entreprises des secteurs des charbonnages, de la construction et de la réparation navales, de l’industrie du verre creux d’emballage, de l’industrie textile et de la sidérurgie, y compris les transports de minerais et de coke, et les actions et parts qu’il détient dans ces entreprises.
Le privilège spécial visé au présent paragraphe prend rang immédiatement après celui prévu à l’article 20, 4°, de la loi du 16 décembre 1851 concernant les privilèges et hypothèques".

96Le paragr. 11 de l’art. 55 prévoit, quant à lui, que les charges du passé relatives aux diverses lois d’expansion économique appliquées en faveur des secteurs nationaux avant l’entrée en vigueur de la présente loi demeurent nationales.

97De plus, l’Etat prend en charge toutes les dépenses découlant des engagements contractés avant l’entrée en vigueur de la loi de financement en matière d’accompagnement social de la restructuration des entreprises appartenant aux secteurs des charbonnages, de la construction et de la réparation navales, de l’industrie du verre creux d’emballage, de l’industrie textile et de la sidérurgie, y compris les transports de minerais et de coke (art. 61 paragr. 5).

Le Fonds d’aide au redressement financier des communes

98La loi des réformes institutionnelles du 8 août 1988 a transféré aux Régions la compétence en matière de financement des communes, des agglomérations et des fédérations de communes et des provinces, à l’exception de la province de Brabant. Devant l’impossibilité des communes de faire face aux obligations contractées à l’égard du Fonds d’aide au redressement financier des communes, appelé Fonds 208, "l’Etat prend à sa charge la dette du Fonds d’aide au redressement financier des communes créé par l’arrêté royal n° 208 du 23 septembre 1983, correspondant aux créances considérées comme irrécouvrables que le Fonds a sur les communes et sur l’Agglomération bruxelloise en vertu des conventions prévues à l’article 6 de l’arrêté royal précité. Un arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres, après concertation avec les Exécutifs des Régions, détermine le mode de calcul et évalue ces créances.

99Pour la dette correspondant aux créances recouvrables détenues par le Fonds, un arrêté royal délibéré en Conseil des Ministres après concertation avec les Exécutifs des Régions détermine les modalités de prise en charge par chaque Région des obligations du Fonds, ainsi que les modalités de transfert des droits à chacune d’elles" (art. 75 paragr. 3).

100La justification de cette mesure est donnée par J.L. Dehaene :

101

"Les dettes des grandes villes (Anvers, Bruxelles, Charleroi, Gand et Liège) et d’un nombre de communes bruxelloises ont été consolidées dans le cadre du Fonds de secours pour le redressement financier des communes. A cet effet, le Fonds de secours a contracté des emprunts sous garantie de l’Etat. Dans la mesure où les villes affiliées au Fonds ne sont pas en état de payer les annuités dues, la garantie de l’Etat est évincée et l’Etat est obligé de payer.
Eu égard à la situation financière de certaines villes, il était patent que l’Etat devrait supporter une partie des dettes de ces villes par suite de l’éviction de la garantie de l’Etat. Ces villes risquaient en outre, non seulement de ne pas pouvoir rembourser la partie des dettes à laquelle elles ne pouvaient objectivement faire face, mais de ne pas non plus respecter leurs autres obligations, ce qui serait possible si l’Exécutif régional n’intervenait pas. Lui seul est en effet en mesure, par le biais de la tutelle administrative, de contrôler et de forcer l’exécution des plans d’assainissement et de contraindre éventuellement les communes à respecter leurs obligations. Il était dès lors nécessaire de régler ce point dans le cadre de la loi de financement. (…)
Quant aux dettes des grandes villes, le Gouvernement avait déjà proposé au Comité de concertation Gouvernement-Exécutif que l’Etat reprendrait les dettes jugées irrécouvrables des grandes villes alors que les créances recouvrables seraient garanties par la Région. A cet effet, l’Etat serait autorisé à prélever directement les engagements non respectés par les communes sur les moyens à transférer aux Régions. Un peut en effet supposer que les communes sont en état de payer ces dettes si elles exécutent correctement leur plan d’assainissement. Les Exécutifs disposent d’ailleurs de l’instrument pour contrôler et forcer l’exécution des plans d’assainissement grâce à la tutelle administrative" [29].

102L’accord politique dont est issu cet article de loi est plus large, il comprend deux éléments : la détermination de la partie irrécouvrable des dettes et la réalisation d’un équilibre interrégional, entre autres par l’exécution de l’accord de la Sainte-Catherine (le Centre d’études nucléaires– CEN avait été transféré à la Communauté flamande) [30].

La détermination de la partie irrécouvrable des dettes

103Les montants de la partie considérée comme irrécouvrable des dettes ont été fixés à FB 115 milliards sur un total des moyens du Fonds d’aide au redressement financier des communes de 230,2 milliards.

Tableau 17

La situation du Fonds d’aide au redressement financier des communes au 31 décembre 1988 (en milliards de FB)

Tableau 17
Autorisations Montants des interv. Montants encore à prélev. Montants considérés irrécouvr en % (1) (2) (3) (4) (5) = (4)/(1) Région flamande Anvers 69,2 53,5 15,7 Gand 15,2 7,6 7,6 Sous-total 84,4 61,1 23,3 17,1 20,26 Région wallonne Liège 71,9 51,4 20,5 45,0 Charleroi 2,0 2,0 -- 2,0 Sous-total 73,9 53,4 20,5 47,0 63,6 Région bruxelloise Bruxelles-ville 38,9 18,6 20,3 30,0 Autres communes Forest 2,8 1,6 1,2 Schaerbeek 6,1 4,2 1,9 Watermael-Boitsfort 0,7 0,3 0,4 Ixelles 3,8 2,1 1,7 Evere 0,7 0,5 0,2 Saint-Gilles 2,9 1,0 1,9 20,9 Saint-Josse 3,1 1,6 1,5 Etterbeek 4,1 2,8 1,3 Woluwé St-Pierre 0,5 0,5 -- Sous-total 24,7 14,6 10,1 Agglomération (est.) 8,3 5,7 2,6 Sous-total 71,9 38,9 33,0 50,9 70,79 Total général 230,2 153,4 76,9 115,0 49,96

La situation du Fonds d’aide au redressement financier des communes au 31 décembre 1988 (en milliards de FB)

Source : Doc. parl., Chambre 635-18 op. cit., p. 644

104Les interventions de l’Etat central en faveur des Régions peuvent être résumées de la manière suivante :

Tableau 18
Tableau 18
Wallonie Bruxelles Flandre Total 109 FB % 109 FB % 109 FB % 109 FB % Y compris Bruxell. – ville et Agglo. 47,0 40,87 50,9 44,26 17,1 14,87 115,0 100 Hors Bruxelles – ville et Agllo. Bxl. 47,0 61,12 12,6 (1) 16,77 17,1 22,22 76,9 100
(1) 20,9 - 8,3 = 12,6

105L’intervention pour Bruxelles-ville et pour l’Agglomération bruxelloise constituerait une sorte de "compensation" à une répartition des crédits pour les secteurs nationaux, dont la Région bruxelloise est virtuellement absente.

106Un déséquilibre subsiste entre la Wallonie et la Flandre. La reprise par l’Etat central du montant considéré comme irrécouvrable (47 milliards) de la dette de Liège et de Charleroi a servi de base à un équilibrage interrégional.

La réalisation d’un équilibre interrégional

107Ont été pris en considération :

(en milliards de FB)
- les créances irrécouvrables de la dette des grandes villes flamandes17,1
- l’emprunt pour les voies d’accès au tunnel du Liefkenshoek mis à charge du pouvoir national3,7
- la prise en compte de crédits maritimes accordés à des entreprises de la Région flamande du 1/8/83 au 31/12/89 sans les équilibres régionaux pour les secteurs nationaux4,0
- l’annulation pour l’enseignement, secteur néerlandais, d’un solde négatif d’autorisation d’emprunt auprès du Fonds de garantie pour bâtiments scolaires1,9
- "l’exécution de l’accord prévu de la Ste-Catherine d’une part (régionalisation INIEX et IRE) et la régionalisation partielle du CEN se fera non par l’attribution d’une ristourne des droits d’enregistrement mais par le biais de l’impôt des personnes physiques. Ce qui donne à la Flandre un bonus annuel de 2,257 milliards. Actualisé, ce montant s’élève à 28,2 milliards [31]"28,2
- "par la régionalisation partielle seulement du CEN, le passif technique et social du CEN n’est pas transféré à la Région flamande. Il reste à charge de l’Etat". Ce qui représente un montant actualisé de9,2
Le total s’élève à FB 64,1 milliards.

Aspect bruxellois

108

"La reprise par l’Etat des dettes jugées irrécouvrables de la ville de Bruxelles est tenue hors des équilibres interrégionaux en raison de sa fonction de capitale. En ce qui concerne les autres communes et l’Agglomération bruxelloise, le montant des dettes irrécouvrables que l’Etat doit reprendre sera diminué des autorisations d’engagement non utilisées par la Région bruxelloise (8 milliards)" [31].

109La situation globale se présenterait donc de la manière suivante :

Tableau 19
Tableau 19
en 109 FB en % Wallonie 47,0 37,90 Bruxelles 12,9 10,40 Flandre 64,1 51,70 Total 124,0 100,00

110Rappelons que la concrétisation de cet accord implique la promulgation d’un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres après concertation avec les Exécutifs des Régions. A ce jour, cet arrêté royal n’a pas été publié. La question est posée de savoir si l’exécution partielle de certaines mesures (par exemple le transfert des crédits maritimes) ne menace pas le fragile équilibre obtenu.

La dette du logement

111Schématiquement, les Régions sont tenues responsables pour partie des coûts des investissements réalisés dans le secteur du logement social (hors quote-part SNL).

112Au cours des accords dits de la Sainte-Catherine, les principes d’une répartition de ces charges entre l’Etat central et les Régions avaient été acquis. A ce jour cependant, il semblerait que la négociation n’ait pas encore été définitivement clôturée.

113La répartition des dépenses entre l’Etat central et chaque Région sur base de la clef dite des investissements, clef par ailleurs contestée, serait la suivante [32].

Tableau 20
Tableau 20
Total Etat Fl. Wall. Bxl. Charges 1975-87 241,4 92,3 75,2 57,9 15,9 Paiement 1975-87 169,4 94,2 43,1 25,8 6,3 A payer au 31.12.1987 72,0 -1,8 32,1 32,1 9,6
(en milliards de FB)
Source : Rapport des délégués du gouvernement auprès de la SNL, 1988

Dispositions particulières concernant Bruxelles

114La loi de financement comprend des dispositions particulières qui s’appliquent à la Région de Bruxelles-capitale. Ainsi, une dotation spéciale est accordée à la ville de Bruxelles dont le montant de base est fixé à FB 2.565,4 millions ; ce montant, indexé, est inscrit au budget du Ministère de l’Intérieur et de la Fonction publique (art. 64). A ce budget ressort aussi le crédit spécial en faveur des communes sur le territoire desquelles se trouvent des propriétés immunisées du précompte immobilier qui couvre en partie la non-perception des centimes additionnels communaux auxdits précomptes, ce que l’on appelle communément la "mainmorte". Un arrêté royal délibéré en Conseil des ministres détermine la répartition de ce crédit, après concertation avec les Exécutifs concernés (art. 63). Cet article prévoit le transfert à la région de Bruxelles-capitale du crédit correspondant qui concerne les communes de cette Région.

115Par ailleurs, les modifications intervenues par rapport aux anciennes dotations régionales concernant la dotation "croissance garantie" (mécanisme qui visait à assurer à la Région de Bruxelles un taux de croissance semblable à celui des deux autres Régions au cours de la période où Bruxelles ne disposait pas de statut définitif) sont dorénavant incluses dans le montant de base de la masse budgétaire transférée. De ce dernier montant, une somme de FB 150 millions est déduite pour les institutions bicommunautaires. Les crédits destinés aux cabinets ministériels et à l’administration régionale ne sont plus pris en compte ; ces dépenses étant comprises, pour les autres Régions, dans les impôts ristournés.

Tableau 21

Dotation régionale bruxelloise avant et après la loi de financement (en millions de FB)(1),(2)

Tableau 21
Avant Après Dotation légale et croissance garantie 5.654,3 5.504,3 Dotation IRSIA 84,0 84,0 Monuments et sites 11,0 11,0 Transfert bicommunautaire - 150,0 Dotation complém. soldes et charges du passé 536,5 536,5 Dotations supplémentaires : - dotation spéciale 471 ,4 471,4 - main morte 300,0 300,0 Droits de succession (1) (2) 4.179,3 4.179,3 Crédits cabinets et administrations 392,5 - IRSIA 84,0 - Ristournes d’impôts (2) - taxe jeux et paris mutuels - 272,0 - taxe appareils automatiques - 106,0 - taxe débits boissons - 67,4 - précompte immobilier - 306,0 - droits d’enregistrement - 1.878,0 Transfert d’organismes publics (Ste Catherine) 374,3 - Sous-total 12.087,3 13.865,9 Crédit spécial agglomération 200,0 320,0 FRI – Solde engagements antérieurs - 400,0 FRI – 1er, 2ème, 3ème mission - 237,7 Dotation spéciale Bruxelles-ville 2.565,4 2.565,4 Total 14.852,7 17.389,0

Dotation régionale bruxelloise avant et après la loi de financement (en millions de FB)(1),(2)

(1) Le chiffre apparemment retenu pour le budget bruxellois de 1989 serait de 3.873 millions. Ce montant semble comprendre 5 % de 1987, 10 % de 1988 et 100 % de 1989. Il devrait se situer plutôt aux alentours de 3 milliards.
(2) Source : Exposé général du Budget 1989.

116Un peut considérer que la situation de la Région bruxelloise s’est améliorée sur le plan des crédits anciennes dotations puisqu’on passe de 12.087,3 à 13.865,9 millions. Cette situation n’est toutefois pas correcte puisque les accords de la Ste Catherine et les transferts d’institutions qui s’en suivent, devront être financés, semble-t-il, par l’IPP. Cette modification ne devrait toutefois pas modifier fondamentalement le gain pour Bruxelles puisque la part de Bruxelles dans l’IPP est de plus ou moins 11,3 % alors que nous avons estimé la part des droits d’enregistrement à plus ou moins 15 %. La réduction serait donc approximativement d’un petit demi milliard [33]. Le gain final du nouveau système serait donc de 1.278,6 millions. Notons cependant que par rapport à un régime de croisière normal, on peut considérer que les moyens budgétaires en 1989 sont relativement surévalués. En effet, les recettes prévues pour les droits de succession se sont établies les dernières années aux alentours de 2,5 milliards. Au moment de l’établissement du budget régional, il serait prudent de ne prendre en compte, lorsqu’il s’agit de dépenses récurrentes, qu’un montant de 3,2 milliards pour les droits de succession. Sur le plan des droits d’enregistrement, il n’est pas certain que la vague d’acquisitions et de ventes due à une certaine spéculation immobilière se poursuivra dans les années à venir. Il serait dès lors opportun de réduire cette recette de plus ou moins 200 millions lorsqu’elle sert à financer des dépenses récurrentes. Par ailleurs, il faut garder à l’esprit, toujours dans le cadre des dépenses récurrentes, que la dotation complémentaire prévue en contrepartie des soldes et charges du passé disparaît après 1991 à raison de la totalité, soit de 536,5 millions. Un montant de l’ordre de 1,7 milliard serait donc aléatoire à partir de 1992.

117La loi de financement règle également le financement du budget de la Commission communautaire commune [34]. Il sera assuré par :

  • des moyens non fiscaux propres ;
  • une dotation à charge du budget national dont le montant est fixé pour 1989 à FB 2.382,7 millions et adapté chaque année au taux de fluctuation de l’indice moyen des prix à la consommation. Toutefois pour les années 1989 et 1990 une réduction exceptionnelle et non récurrente de 264 millions et de 132 millions est opérée sur ce crédit ;
  • par des emprunts (art. 65).

118La dotation à charge du budget national peut toutefois, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, être diminuée d’un montant qui correspondra aux moyens destinés au subventionnement des établissements et organisations du secteur privé qui opteront avant le 30 juin 1989 pour un statut unicommunautaire [35].

119Les moyens en jeu sont relativement importants.

Tableau 22

Crédits du bicommunautaire (en millions de FB)(1),(2)

Tableau 22
Justice Aide pénitentiaire 6,0 Fonds national reclassement social des handicapés 5,7 Santé publique Institutions : - Subventions flats (aides familiales) 36,1 - Famille et maladies sociales 330,0 - Vaccinations 3,2 - Centres soins à domicile 4,3 - Santé mentale 267,5 - Aide sociale 22,5 - IMP (institutions médico-pédagogiques) 1.084,0 - Institutions handicapés 4,5 - Programmation sociale 1987/88 27,0 1.779,1 Frais de personnel et de fonctionnement 21,2 Fonds de dotation des hôpitaux 20,0 Programme d’investissement des hôpitaux (1)396 ,0 Premier Ministre Tranche bureautique 3,7 Dotation Région bruxelloise (2)150,0 Total 2.381,7

Crédits du bicommunautaire (en millions de FB)(1),(2)

(1) Etant donné que les engagements sont ordonnances sur trois ans, le montant transféré la première année est de 132 millions, la deuxième année de 264 millions et la troisième année de 396 millions. Ceci explique la réduction exceptionnelle et non récurrente de 264 millions et de 132 millions la première et la deuxième année prévue à l’article 65, par. 4, alinéa 3 ;
(2) Le crédit de 150 millions transféré de la dotation régionale bruxelloise pourrait servir à couvrir des initiatives nouvelles soit : compléments pour soins à domicile : 3,3 millions, insuffisance crédits secteur "famille" : 26,0 millions ; insuffisance crédits pour "achats IMP" : 20,6 millions, compléments pour l’administration : 38,8 millions et initiatives nouvelles : 65,5 millions.

Les moyens des régions en 1989

120Le tableau 23 présente une vue globale des moyens financiers à la disposition de chacune des trois Régions en 1989, à l’exception toutefois des recettes non fiscales, difficilement évaluables, des compléments prévus pour concrétiser les accords de la Sainte-Catherine ainsi que les transferts éventuels des crédits bicommunautaires de la Région bruxelloise vers les Communautés.

Tableau 23

Moyens des Réglons en 1989 (hors recettes en provenance CEE) (en millions de FB)(1),(2),(3),(4)

Tableau 23
Flandre Wallonie Bruxelles Total Montants de base (art. 13-15-22-28) Nouv. compétences 30.128,2 20.604,3 10.125,9 60.858,4 Fonds des comm. et provinces 36.268,7 27.778,2 5.418,7 69.465,6 Anciennes dotations 33.830,3 25.047,8 5.599,3 64.477,4 Total 100.227,3 73.430,3 21.143,9 194.801,5 Dispositions transitoires Loi du 5.03.1984 (art. 55 par. 6) 993,5 677,1 536,5 2.207,1 FRI (1ère+2e+3emissions) (art. 56 par. 1) 876,8 547,3 237,7 1.661,8 FRI Bxl (art. 56 par. 2) -- -- 400,0 400,0 Main-morte art. 63 nd nd 300,0 300,0 Crédit spécial Agglom. -- -- 320,0 320,0 Total 1.870,3 1.224,4 1.794,2 4.888,9 Recettes fiscales (1) Taxes d’ouvertures des débits de boissons fermentées 293,3 155,4 67,4 516,1 Taxes sur appareils automat. de divertissement 552,4 291,1 106,0 949,5 Taxes jeux et par i s mutuel s 783,0 1.213,0 272,0 2.268,0 Précompte immobilier 1.177,7 516,3 306 ,0 2.000,0 Droits d’enreg. (2) 7.330,98 3.309,5 1.878,0 12.518,48 Droits de succession 7.992,0 4.598,0 (3)4.179,3 16.769,3 Total 18.129,4 10.083,3 6.808,7 35.021,4 Moyens non-fiscaux (4) nd nd nd nd Divers Commiss. Communaut. Commune (art. 65 par. 4) -- -- 2.117,7 2.117,1 Droits de tirage Emploi (art. 35) (4.848,9) (884,5) nd Dotation Bruxelles-ville (art. 64) -- -- 2.565,4 2.565,4 Total -- -- 4.683,1 4.683,1 Total gén. en 106 FB 120.226,90 84.738,00 34.429,70 239.394,50 en % 50,22 35,40 14,38 100,00 Hors bicommunautaire 120.226,90 84.738,00 32.312,00 237.276,90 en % 50,67 35,71 13,62 100,00

Moyens des Réglons en 1989 (hors recettes en provenance CEE) (en millions de FB)(1),(2),(3),(4)

(1) Source : Exposé du budget 1989
(2) L’estimation est basée sur la tendance qu’environ 15 % des droits d’enregistrement sont perçus à Bruxelles. Les montants ristournés représentent 39,11 %, ils incluent les accords de la Sainte-Catherine. Ces chiffres sont susceptibles d’être modifiés au moment de la détermination, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, des modalités de la prise en charge par les Régions des obligations du Fonds d’aide au redressement financier des communes (art. 75 paragr. 3). Par ailleurs, il est prévu que l’application des accords de la Sainte-Catherine sera financée par l’IPP et non plus par le produit des droits d’enregistrement. Ceci signifiera une diminution des montants cités.
(3) Ce montant paraît trop élevé, il devrait se situer aux alentours de 3 milliards.
(4) Ces recettes pourraient connaître une forte hausse en Wallonie et en Flandre, à la suite notamment du transfert d’actifs producteurs de revenus (actions, obligations,…).

3 – Le financement des Communautés

121Les Communautés disposent pour le financement de leur budget de produit d’impôts partagés, de recettes non fiscales et d’emprunts. En matière d’impôts partagés, les moyens par Communauté sont constitués annuellement par des parties attribuées du produit de la redevance radio et télévision, de la taxe sur la valeur ajoutée et de l’impôt des personnes physiques. La partie attribuée du produit de la taxe sur la valeur ajoutée correspond aux crédits pour l’enseignement [36] tandis que les moyens de financement des anciennes compétences et des nouvelles compétences autres que l’enseignement sont fournis par la partie attribuée du produit de l’IPP. Comme pour les Régions, la loi de financement prévoit des mécanismes de transition ; ils s’appliquent aux parties attribuées du produit de la TVA et de l’IPP.

Les impôts partages

Les montants de base

122Pour deux des trois catégories d’impôts partagés, la loi de financement précise les montants de base attribués aux Communautés française et flamande.

Tableau 24

Les montants de base

Tableau 24
Communauté en 10° FB flamande en % Communauté française en 106 FB en % TVA (art. 38) 167.438,9 56,49 128.946,8 43,51 IPP (art. 42) 47.663,8 55,95 37.522,9 44,05

Les montants de base

TVA

123Pour 1989, une réduction exceptionnelle et non récurrente est opérée sur les montants de base de la partie attribuée de la TVA, respectivement de 6.102,3 millions pour la Communauté flamande (le montant de départ corrigé se situe à 161.336,6 millions) et de 4.690,2 millions pour la Communauté française (le montant de départ corrigé : 124.256,6 millions). Cette diminution correspond à la "décision gouvernementale du 15 août 1988 de réaliser en 1989 une économie non récurrente en matière d’alimentation du Fonds des bâtiments scolaires, et à la nécessité de permettre à l’autorité nationale de supporter les charges du passé de l’enseignement" [37].

124Le tableau 25 synthétise les moyens des Communautés pour l’enseignement selon leur part dans les dépenses en tenant compte des différentes corrections appliquées.

Tableau 25

Les moyens des Communautés pour l’enseignement (en millions de FB)(1),(2),(3)

Tableau 25
Communauté flamande Communauté française Enveloppe retenue au Stuyvenberg (y compris Fonds des bâtiments et de garantie) 164.639,9 129.150,2 Etudiants étrangers -300,0 -1.200,0 Enseign. Germanophone (1) - -1,390.0 Sous-total : budget 164.399,9 126.560,2 Impact annuel de la convention collective 1989 (2) 3.099,0 2.386,6 Sous-total : montants de base art. 38 paragr. 1 (3) 167.438,9 (56,49 %) 128.946,8 (43,51 %) Réductions pour 1989 Dotations Fonds des bâtiments -1.500,0 -1.200,0 Economie sur capitalisation Fonds -1.096,1 -853,2 Couverture de garantie charges du passé -1.900,0 -1.400,0 Réduction pour convention coll appliquée sur 4 mois -1.606,2 -1.237,0 Budget 1989 réellement affecté 161.336,6 (56,49 %) 124.256,6 (43,51 %)

Les moyens des Communautés pour l’enseignement (en millions de FB)(1),(2),(3)

(1) L’Etat central prend à sa charge la différence entre les besoins estimés pour l’enseignement dans la Communauté germanophone (2,2 milliards) et le montant a charge du budget de la Communauté française (1,39 milliard).
(2) Pour le détail de l’adaptation des montants de la loi de financement au projet d’accord avec la Fonction publique, voir Doc. parl., Chambre 635-18, pp. 488490.
(3) Entre les montants prévus au moment de l’accord gouvernemental en mai 1988 et les montants de base inscrits dans la loi de financement, il y a une augmentation de 17.789 millions, soit 10.751 millions pour la Communauté flamande et 7.038 millions pour la Communauté française.

125Jusqu’à une date fixée par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres, les montants de base de la partie attribuée du produit de la TVA sont fixés à FB 164.339,9 millions pour la Communauté flamande et à FB 126.560,2 millions pour la Communauté française tandis que la correction prévue ci-dessus et qui résulte des décisions du 15 août 1988 et des répercusions de la convention collective est fixée à 4.496,1 millions pour la Communauté flamande et à 3.453,2 millions pour la Communauté française. Les montants de base attribués en 1989 seraient donc de 159.843,8 millions pour la Communauté flamande et de 123.107 millions pour la Communauté française.

IPP

126Les montants de base de la partie des moyens attribuée sur base du produit de l’IPP comprennent principalement les anciennes dotations (les crédits pour les matières culturelles et personnalisables), le crédit pour les dépenses culturelles Education nationale et les nouvelles compétences.

127Le tableau 26 reprend les données fournies par le gouvernement par département et par poste budgétaire [38].

Tableau 26

Tableau récapitulatif des moyens financiers au 1er décembre 1988 (en millions de FB)

Tableau 26
Cté flam. Cté franc. Enseignement Education nationale 164.339,9 126.560,2 Dotations et nouvel les compétences – dépenses courantes 1er Ministre (aides à la presse, bureautique) 87,2 74,5 Dotations 37.308,2 30.525,0 Crédits culturels EN 3.062,2 1.979,9 Monuments et sites (transférés aux Régions) -562,7 -341,4 Justice Protection de la jeunesse 606,3 491,5 Recettes affectées -4,9 -4,0 Intérieur Gouvernement provincial 90,6 90,2 Classes moyennes (personnel) 17,7 14,2 Ministère des Affaires économiques Adm. commerc, films 49,9 46,1 Communications Ecole de navigation 202,0 -- Travaux Publics Régie des bâtiments 74,4 55,0 Fonds nat. de reclass. handicapés 4.980,9 3.161,6 Affaires culturelles communes (musées bruxellois, dép. cour, et subventions, Unesco, rencontres internat., fonds européen jeunes) 6,8 4,6 Education sect. comm. (faculté protestante, bourses FRFC, activités internationales) 33,0 22,0 Politique scientifique Serv. 1er Min. Fonds recherche universités 357,5 292,5 Actions concertées 335,7 274,6 Plan d’expansion 165,0 135,0 Ministère Aff. Eco. IISN 328,0 268,4 Santé publ. Lutte SIDA 55,0 45,0 Centres cancer 8,6 8,6 Génétique humaine 38,5 31,3 IRSN 318,3 260,5 Académie royale de médecine 8,1 8,1 IHE 89,5 73,2 Etudes et enquêtes 7,8 6,3 Total dotations et nouvelles compétences 47.663,8 37.522,9

Tableau récapitulatif des moyens financiers au 1er décembre 1988 (en millions de FB)

Les mécanismes de transfert

La redevance radio télévision

128Est attribuée à la Communauté française (flamande) la partie du produit de la redevance radio et télévision localisée dans la Région de langue française (néerlandaise), majorée de 80 % (20 %) de la partie du produit de cette redevance localisée dans la Région bilingue de Bruxelles-capitale.

La taxe sur la valeur ajoutée

129Les montants de base corrigés sont indexés annuellement à partir de l’année budgétaire 1990 et adaptés à l’évolution du nombre d’habitants de moins de 18 ans.

130Le facteur d’adaptation, fixé annuellement par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres en concertation avec les Exécutifs des Communautés, est obtenu "en calculant respectivement pour la Communauté française et la Communauté flamande, le rapport entre :

  1. d’une part, le nombre d’habitants âgés de moins de 18 ans appartenant respectivement aux Communautés française ou flamande au 30 juin de l’année budgétaire précédente, majoré de 20 % de la baisse ou, le cas échéant, diminué de 20 % de l’augmentation de ce nombre par rapport au 30 juin 1988 ;
  2. et le nombre d’habitants âgés de moins de 18 ans au 30 juin 1988 appartenant respectivement aux Communautés française ou flamande d’autre part. Le rapport le plus élevé est retenu" (art. 38 paragr. 4).

131Le nombre d’habitants concernés appartenant à la Région bilingue de Bruxelles-capitale est réparti selon la clé de répartition 80 % francophones, 20 % néerlandophones. Le total obtenu pour les 2 Communautés est exprimé en pourcents des recettes globales de la TVA. Ce montant global est ensuite réparti entre les Communautés pour les années budgétaires 1989 à 1998 selon la répartition actuelle du nombre d’élèves, à savoir 42,45 % pour la Communauté française et 57,55 % pour la Communauté flamande.

132A partir de 1999, cette clé de répartition sera adaptée à la répartition du nombre d’élèves par des critères objectifs à fixer par une loi.

133Les résultats obtenus constituent l’attribution théorique à chaque Communauté. Une correction de transition est instaurée pour passer de la répartition des crédits actuels pour les deux budgets de l’enseignement à la répartition en fonction du nombre actuel d’élèves. Pour 1989, la différence entre les montants obtenus selon ces deux critères constitue le montant de base de la correction de transition. Pour les années 1989, 1990 et 1991 la correction de transition est égale au montant de base de la correction de transition. Pour les années 1992 à 1998 incluses, ce montant est éliminé par tranches annuelles de 12,5 %. Il n’est plus appliqué de correction de transition à partir de l’année budgétaire 1999.

134Pour chaque Communauté, la partie attribuée de la recette sur la TVA est égale à l’attribution théorique, après avoir ajouté ou diminué la correction de transition.

135Le mécanisme décrit dans la loi de financement diffère en deux points de celui prévu dans l’accord de gouvernement, d’une part le montant de base annuellement indexé est adapté à raison de 80 % (et non plus de 100 %) à l’évolution du nombre d’habitants âgés de moins de 18 ans dans la Communauté où la variation est la plus faible ; d’autre part, la clé de répartition entre les deux Communautés est légèrement différente, à la suite de la soustraction des étudiants germanophones (en mai 1988 elle était fixée à 42,73 % pour la Communauté française et à 57,27 % pour la Communauté flamande).

L’impôt des personnes physiques

136Le mécanisme de base pour le transfert de la partie attribuée de l’IPP aux Communautés est fondé sur le même principe de base que pour les Régions, à savoir le passage, sur dix ans, de la répartition des moyens selon les dépenses actuelles à une répartition des moyens suivant le produit localisé de l’impôt des personnes physiques.

137Ce mécanisme est inchangé par rapport à celui inclus dans l’accord de gouvernement de mai 1988.

138Les montants de base indexés annuellement à partir de l’année budgétaire 1989 sont scindés en deux quotités (de 85,7 % et de 14,3 %) pour la même raison que celle exposée pour les Régions. Les annuités sont calculées annuellement à concurrence de 14,3 % des montants de base indexés. Le total des annuités est fixé annuellement selon les emprunts correspondants des années précédentes, comme pour les Régions. Les annuités sont prises intégralement en considération étant donné que les Communautés disposent actuellement du montant complet des dotations, il n’y a donc pas de contribution à l’endettement.

139La partie de 85,7 % et le montant des annuités sont additionnés annuellement pour chacune des Communautés. Pour chaque Communauté, ces montants additionnés sont exprimés en pourcents des recettes localisées de l’IPP ; les recettes localisées de l’IPP dans la Région bilingue de Bruxelles-capitale sont réparties selon la clé de répartition 80 % F – 20 % N. Le plus élevé des deux pourcentages ainsi obtenus est pris en compte pour la fixation de l’attribution théorique ; ensuite ce pourcentage est appliqué aux recettes localisées de l’IPP dans chacune des Communautés. Le résultat obtenu constitue l’attribution théorique pour la Communauté concernée.

140Le montant annuel de la correction de transition est ensuite obtenu par la différence entre les montants additionnés de la quotité de 85,7 % et des annuités et les attributions théoriques. Comme pour les Régions, mais selon un autre système, la différence annuelle est éliminée sur une période de 10 ans : la différence est intégralement appliquée pour 1989 ; pour les années suivantes, la correction de transition est déterminée en pourcentage diminuant annuellement en tranches de 10 points de cette différence ; il n’y a plus de correction de transition à partir de l’année budgétaire 1999. Pour les années budgétaires 1989 à 1999 incluses, les moyens de chaque Communauté se composent de l’attribution théorique et de la correction de transition.

141Dans le régime définitif (à partir de l’an 2.000), la fixation des montants s’effectuera sur la base des moyens par Communauté de l’année budgétaire précédente. Ces montants sont adaptés chaque année au pourcentage de la fluctuation du produit national brut nominal (et non plus à une partie de la croissance du PNB nominal, comme il était prévu dans l’accord de gouvernement). Le montant global pour les deux Communautés est exprimé annuellement en pourcents des recettes totales de l’IPP. Ce pourcentage est appliqué annuellement aux recettes de l’IPP localisées dans chacune des Communautés.

Les hypothèses gouvernementales

142Comme pour les Régions, l’impact de ces mesures a été testé sur base de simulations qui se fondent sur un certain nombre d’hypothèses (voir ci-dessus). Pour ce qui concerne exclusivement les Communautés, les hypothèses gouvernementales de mai et de décembre 1988 ont changé en matière d’évolution démographique des habitants de moins de 18 ans de -1,37 % dans les simulations de mai 1988 à -1 % dans celles de décembre. La décroissance démographique pour la Région de Bruxelles-capitale est répartie à concurrence de 80 % pour la Communauté française et de 20 % pour la Communauté flamande.

143La répartition de l’évolution de la population de moins de 18 ans est constante entre les deux Communautés, elle est fixée à 57,55 % pour la Communauté flamande et à 42,45 % pour la Communauté française ; elle représente l’actuelle répartition, soit 1.124.700 habitants de moins de 18 ans en Communauté flamande et 829.700 en Communauté française.

Les simulations du gouvernement

144Les moyens dont disposerait chacune des Communautés au cours de la période transitoire et pour la période définitive ont été calculés sur base des hypothèses énoncées, au départ des montants de base corrigés selon le prescrit de la loi et suivant la logique des mécanismes de calcul prévus dans la loi spéciale.

145Les tableaux 27 et 28 reprennent pour les moyens affectés de la TVA et la partie attribuée de l’IPP l’évolution de ces masses.

Tableau 27

Evolution des moyens affectés de la TVA et de l’IPP

Tableau 27
Année Cté flamande Cté française Total en 106 FB en % en 106 FB en % En 106 FB en % Moyens affectés de la TVA 1 161.366,6 56,49 124.256,6 43,51 285.593,1 100 2 169.567,2 56,54 130.327,7 43,46 299.894,9 100 5 176.543,6 56,82 134.160,7 43,18 310.704,3 100 10 189.365,7 57,44 140.336,3 42,56 329.702,0 100 11 192.018,8 57,55 141.636,8 42,45 333.655,6 100 20 213.932,2 57,55 157.800,6 42,45 371.732,8 100 Partie attribuée de l‘IPP 1 40.847,9 55,95 32.157,1 44,05 73.005,0 100 2 43.695,3 56,54 33.590,9 43,46 77.286,2 100 5 53.006,0 58,20 38.066,7 41,80 91.072,7 100 10 71.300,3 60,71 46.143,4 39,29 117.443,7 100 11 75.409,9 61,18 47.856,9 38,82 123.266,8 100 20 102.536,9 61,180 65.072,3 38,82 167.609,2 100

Evolution des moyens affectés de la TVA et de l’IPP

Source : Doc parl., Sénat 562-2ter, pp. 108 et 109.
Tableau 28

Ensemble des moyens nouveaux affectés

Tableau 28
Année Cté flamande Cté française Total en en % en 106 FB en % en 106 FB en % 1 202.184,5 56,38 156.413,7 43,62 358.598,2 100 2 213.262,5 56,57 163.918,6 43,46 377.181,1 100 5 229.549,6 57,13 172.227,4 42,87 401.777,0 100 10 260.666,0 58,30 186.479,7 41,70 447.145,7 100 11 267.428,8 58,53 189.493,8 41,47 456.922,6 100 20 316.469,1 58,68 222.872,9 41,32 539.342,0 100

Ensemble des moyens nouveaux affectés

Source : Doc. parl., Sénat 562-2ter, p. 120.

146La modification des clés de répartition, dans le cadre de la loi spéciale de financement, entraîne une perte pour la Communauté française. Si l’on appliquait la clé de la 1ère année à la 11ème, la perte serait respectivement de FB 3,6 milliards pour l’enseignement et de FB 6,5 milliards pour les anciennes dotations et les nouvelles compétences.

147A titre de comparaison, les clés de répartition pour les moyens attribués de la TVA et de l’IPP prévues dans l’accord de gouvernement de mai 1988 se présentaient comme suit :

Tableau 29

Les clés de répartition – mai 1988 (en %)

Tableau 29
Année Communauté Communauté flamande française Moyens affectés de la TVA 1 56,22 43,78 11 57,27 42,73 Moyens affectés de l’IPP 1 55,40 44,60 11 59,95 40,05

Les clés de répartition – mai 1988 (en %)

Évolution des moyens par rapport aux dépenses actuelles indexées

148Sur base des nouveaux moyens, des mécanismes de la loi et des hypothèses gouvernementales de décembre 1988, il est intéressant de comparer l’évolution des moyens à celle des dépenses actuelles seulement indexées.

149Nous envisagerons d’abord l’ensemble des moyens et des dépenses d’enseignement (partie attribuée de la TVA) puis nous détaillerons cette évolution par Communauté.

Tableau 30

Comparaison des moyens attribués de la TVA et les dépenses d’enseignement indexées(1),(2)

Tableau 30
Année Dépenses d’enseignement indexées Masse affectée de la TVA Différence % TVA affectée Indice en 106 FB Indice en 106 FB en 106 FB 1 100,00 296.385,7 96,36 285.593,2 -10.792,5 72,07 2 102,00 302.313,4 101,15 299.894,9 -2.418,5 73,03 5 108,24 320.807,9 104,83 310.704,2 -10.103,7 67,98 10 119,51 354.210,5 111,24 329.702,0 -24.508,5 60,35 11 121,90 361.296,4 112,57 333.655,7 -27.640,7 58,94 20 145,68 431.834,0 125,42 371.731,7 -60.101,3 47,63
Tableau 30
Année Communauté Française Communauté Flamande Indice (1) Moyens affectés de la TVA en 106 FB Différence en 106 FB Indice (2) Moyens affectés de la TVA en 106 FB Différence en 106 FB 1 96,36 124.256,6 -4.690,2 96,36 161.336,6 -6.102,3 2 101,07 130.327,7 -1.198,0 101,27 169.567,2 -1.220,5 5 104,04 134.160,7 -5.415,5 105,44 176.543,6 -4.697,7 10 108,83 140.336,3 -13.767,1 113,09 189.365,7 -10.739,3 11 109,84 141.636,8 -15.548,6 114,68 192.018,8 -12.088,3 20 122,38 157.800,6 -30.050,5 127,77 213.932,2 -29.944,7

Comparaison des moyens attribués de la TVA et les dépenses d’enseignement indexées(1),(2)

(1) Base 100 = 128.946,8 milliards ;
(2) Base 100 = 167.438,9 milliards.

150L’écart entre les dépenses d’enseignement indexées et les moyens affectés de la TVA s’accroît, de telle façon qu’à la fin de la période transitoire il dépasse 27 milliards. Cette réduction affecte particulièrement la Communauté française (indice 109,84 la 11ème année ; pour la Communauté flamande l’indice est situé à 114,68)

151Ce mouvement de décroissance des moyens se poursuit au cours de la période définitive, il n’est pas compensé, comme dans le cas des Régions et de la partie attribuée aux Communautés de l’IPP (anciennes dotations et nouvelles compétences autres que l’enseignement), par une liaison des recettes à la croissance du produit national brut.

152Une simulation semblable est réalisée à partir des moyens indexés (anciennes dotations et crédits pour nouvelles compétences) et des moyens affectés de l’IPP.

Tableau 31

Comparaison des moyens attribués de l’IPP et des crédits pour les anciennes dotations et pour les nouvelles compétences autres que l’enseignement(1),(2),(3)

Tableau 31
Année Total Cté française Cté flamande Index. Ind. (1) crédits 1989 indexés Moyens affectés IPP Ind. (2) crédits 1989 indexés Moyens affectés IPP Ind. (3) crédits 1989 indexés Moyens affectés IPP 1 100,00 85,70 73.005,0 85,70 32.157,1 85,70 40.847,9 2 102,00 90,72 77.286,2 89,52 33.590,9 91,67 43.695,3 5 108,24 106,90 91.072,7 101,45 38.066,7 111,21 53.006,0 10 119,51 137,87 117.443,7 122,97 46.143,4 149,59 71.300,3 11 121,90 144,70 123.266,8 127,54, 47.856,9 158,21 75.409,9 20 145,68 196,75 167.609,2 173,42 65.072,3 215,12 102.536,9

Comparaison des moyens attribués de l’IPP et des crédits pour les anciennes dotations et pour les nouvelles compétences autres que l’enseignement(1),(2),(3)

(1) Base 100 = 85.186,7, soit le total des crédits dotations et nouvelles compétences du budget 1989 ;
(2) Base 100 = 37.522,9, soit le total des crédits dotations et nouvel les compétences au budget 1989 ;
(3) Base 100 = 47.663,8, soit le total des crédits dotations et nouvelles compétences au budget 1989.
Tableau 32

Comparaison du total des moyens affectés (IPP et TVA) et des dépenses indexées(1),(2),(3)

Tableau 32
Ann. Masse act. Indexée (1) Indice Moyens affectés TVA + IPP Indice Cté française Cté flamande Répartition (en %) Moyens affectés 106 FB Indice (2) Moyens affectés 106 FB Indice (3) Cté. fr. Cté. fl. 1 381.572,40 100,00 358.598,2 93,98 156.413,7 93,96 202.184,5 93,99 43,62 56,38 2 389.203,84 102,00 377.181,1 98,85 163.918,6 98,47 213.262,5 99,14 43,46 56,54 5 413.013,96 108,24 401.777,0 105,29 172.227,4 103,46 229.549,6 106,72 42,87 57,13 10 456.017,17 119,51 447.145,7 117,18 186.479,7 112,03 260.666,0 121,18 41,70 58,30 11 465.136,75 121,90 456.922,6 119,75 189.493,8 113,83 267.428,9 124,33 41,47 58,53 20 555.874,67 145,68 539.342,0 141,35 222.872,9 133,88 316.469,1 147,12 41.32 58,68

Comparaison du total des moyens affectés (IPP et TVA) et des dépenses indexées(1),(2),(3)

(1) Pour l’enseignement il s’agit de la base de départ hors réduction exceptionnelle prévue en 1989 ;
(2) Base 100 = 166.469,7 millions ;
(3) Base 100 = 215.102,7 millions.

153Si chaque Communauté se trouve la 1ère année en-dessous des dépenses réelles, la Communauté flamande retrouve assez rapidement le niveau indexé des dépenses initiales pour les dépasser entre la 5ème et la 10ème année et disposer ensuite d’un léger surplus.

154Pour la Communauté française, la situation est fort différente puisque l’écart ne cesse de se creuser entre l’évolution des dépenses initiales indexées et les recettes disponibles. La Communauté française devrait mettre en œuvre des mécanismes structurels de réduction des dépenses et particulièrement si aucune mesure n’a été prise au départ en matière d’emprunts pour les anciennes dotations et les nouvelles compétences. Ceci résulte pour l’essentiel de la modification de la répartition des recettes entre Communautés.

155D’un point de vue plus global, on peut constater que les mécanismes de financement mis en place aboutissent à une réduction régulière des moyens à affecter par l’Etat central aux Communautés de 8,2 milliards la 11ème année et de 16,6 milliards la 20ème année. La communautarisation ne coûterait donc pas plus cher aux contribuables et ce d’autant plus que les Communautés ne sont pas autorisées à lever des impôts.

Importance des charges d’intérêt au cours de la période transitoire (financement IPP)

156Les charges d’intérêt et de remboursement du capital sont estimées (tableau 33) :

Tableau 33

Évolution des charges d’Intérêts (en millions de FB)

Tableau 33
Année Indice (1) Dépenses indexée (2) Dépenses hors annuités (3) Indice (4) Annuités (5) Moyens affectés IPP (3) + (5) = (6) en % (5)/(6) Communauté française 1 100,00 37.522,9 32.157,1 85,70 0 32.157,1 0 2 102,00 38.273,4 32.800,2 87,41 790,7 33.590,9 2,35 5 108,24 40.616,0 34.807,9 92,76 3.258,8 38.066,7 8,56 10 119,51 44.843,3 38.430,8 102,42 7.712,6 46.143,4 16,71 11 121,90 45.740,2 39.199,3 104,47 8.657,6 47.856,9 18,09 Communauté flamande 1 100,00 47.663,8 40.847,9 85,70 0 40.847,9 0 2 102,00 48.617,1 42.691,0 89,57 1.004,3 43.695,3 2,30 5 108,24 51.592,8 48.866,5 102,52 4.139,5 53.006 ,0 7,80 10 119,51 56.962,7 61.503,2 129,03 9.797,1 71.300,3 13,74 11 121,90 58.101,9 64.412,6 135,14 10.997,3 75.409,9 14,58

Évolution des charges d’Intérêts (en millions de FB)

157Si la Communauté française tentait de maintenir inchangées ses dépenses réelles (à leur niveau actuel indexé) en empruntant chaque année les 14,3 %, elle se trouverait dans une situation où la 11ème année le montant affecté à des activités hors charges d’endettement (capital + intérêts) ne représenterait que 39,2 milliards contre 45,7 milliards.

158Par contre si la Communauté française menait dès le départ une politique de limitation des dépenses aux moyens disponibles hors emprunts, elle rendrait disponibles les recettes prévues pour les annuités non plus pour des remboursements mais pour des activités. Le tableau 31 montre que, dans cette optique, la marge de manœuvre est importante puisque les dépenses pourraient atteindre l’indice 127,54, soit plus qu’une simple indexation.

159Pour la Communauté flamande, la situation est différente puisque même en s’endettant dès le départ pour maintenir ses dépenses en termes réels, les dépenses hors annuités se situeraient encore à l’indice 135,14, soit nettement plus qu’une simple indexation (indice 127,9). Le passage du système de dotation au nouveau mécanisme de financement permet à la Communauté flamande de dégager des surplus.

Les marges de manœuvre des Communautés

160Sur base d’un scénario minimaliste qui prévoit que les Communautés ne s’endettent que pour couvrir les dépenses d’investissement (extrêmement réduites), la modification des mécanismes de financement a-t-elle changé les marges de manœuvre des Communautés ? Dans une première simulation - à hypothèses constantes, à savoir celles qui étaient prises en compte dans l’accord de gouvernement de mai 1988 - l’évolution résultant de l’application des montants et mécanismes de la loi de financement est comparée à celle qui aurait découlé de l’application des montants et mécanismes pris comme références par les négociateurs de l’accord de gouvernement.

Tableau 34

Impact des modifications de mécanismes à hypothèses constantes (celles de mai 1988)(1),(2),(3),(4)

Tableau 34
Année Montants et mécanismes de la loi de financement Montants et mécanismes mai 1988 (1) (2) (3) (4) Comm. Française 1 161,8 156,4 96,7 97,0 5 175,1 170,7 97,5 94,0 11 197,2 185,3 94,0 89,1 15 213,6 198,7 93,0 86,4 20 235,7 217,1 92,1 83,3 Comm. Flamande 1 209,0 202,2 96,7 97,1 5 226,1 226 ,9 100,4 96,5 11 254,8 261,2 102,5 96,4 15 275,9 279,5 101,3 93,6 20 304,5 308,2 101,2 90,5

Impact des modifications de mécanismes à hypothèses constantes (celles de mai 1988)(1),(2),(3),(4)

(1) dépenses indexées 100 %, en milliards de FB ;
(2) recettes réelles en milliards de FB ;
(3) marge de manœuvre en % (2)/(1) ;
(4) marge de manœuvre en % calculée en mai 1988.
Tableau 35

Impact des hypothèses de mal et décembre 1988 sur les montants et mécanismes de la loi de financement(1),(2),(3),(4)

Tableau 35
Année Hypothèses de décembre 1988 Hypothèses de mai 1988 (1) (2) (3) (4) Comm. Française 1 161,8 156,4 96,7 96,7 5 175,1 169,8 97,7 97,5 11 197,2 188,3 95,5 94,0 15 213,6 202,3 94,7 93,0 20 235,7 221,8 94,1 92,1 Comm. Flamande 1 209,0 200,2 96,7 96,7 5 226,1 227,9 100,8 100,4 11 254,8 266,0 104,4 102,5 15 275,9 286 ,4 103,8 101,3 20 304,5 314,9 103,4 101,2

Impact des hypothèses de mal et décembre 1988 sur les montants et mécanismes de la loi de financement(1),(2),(3),(4)

(1) Dépenses indexées à 100 %, en milliards de FB ;
(2) recettes réelles, en milliards de FB ;
(3) marge de manœuvre (3)/(1) en % ;
(4) marge de manœuvre en %.
Graphique 2

Communautés

Graphique 2

Communautés

161Dans de telles conditions d’observation, les marges de manœuvre dont disposeraient les Communautés se sont améliorées, toutefois de manière un peu plus importante pour la Communauté flamande.

162Le deuxième exercice de simulation applique aux montants et mécanismes de la loi de financement successivement les hypothèses considérées en décembre 1988 et en mai 1988.

163Dans l’ensemble, les marges de manœuvre qui évoluèrent négativement en mai 1988 pour les deux Communautés se sont améliorées. Pour la Communauté française, cette amélioration n’est pas suffisante pour lui permettre de rattraper son niveau de dépenses de départ. Par contre, l’amélioration est plus importante pour la Communauté flamande qui peut totalement faire face à la perte de recettes de l’enseignement consécutive à la baisse de natalité. Néanmoins, les améliorations tendent à accroître légèrement l’écart entre les deux Communautés.

Dispositions particulières

164Un crédit distinct est prévu pour le financement des étudiants étrangers dans l’enseignement universitaire, à l’exception des étudiants étrangers qui étudient dans les universités belges dans le cadre des accords en matière de coopération au développement qui restent à charge du budget national.

165Pour l’année budgétaire 1989, ce crédit s’élève à 1.200 millions pour la Communauté française et à 300 millions pour la Communauté flamande. Ces montants sont indexés annuellement et peuvent être augmentés "en particulier pour tenir compte des conséquences financières éventuelles sur les Communautés de décisions prises par l’autorité nationale dans l’exercice de ses compétences propres" (art. 62 paragr. 3).

166Par ailleurs, les dispositions de la loi du 29 mai 1959 modifiant certaines dispositions de la législation de l’enseignement qui réglaient le montant pour lequel le Fonds national de garantie des bâtiments scolaires peut accorder une autorisation d’emprunt avec garantie de l’Etat et subventions en intérêts sont abrogés. En lieu et place, il est attribué à chacune des Communautés pour les années 1989 à 1998 un crédit égal à 5,28 % de sa part nominale dans le montant annulé (art. 73 paragr. 2).

Les moyens des communautés en 1989

167Le tableau 36 présente une vue globale des moyens financiers à la disposition des Communautés française et flamande en 1989, à l’exception des recettes non fiscales difficilement évaluables.

Tableau 36

Moyens des Communautés en 1989 (en millions de FB)(1)

Tableau 36
Communauté française Communauté flamande Total Moyens attribués de la TVA – Enseignement 124.256,6 161.336,6 285.593,2 Moyens attribués de l’IPP – Anc. dot. et nouv. compétences 32.157,1 40.847,9 73.005,0 Total en 106 FB 156.413,7 202.284,5 358.598,2 en % 43,62 56,38 100,0 Recettes fiscales (64,05 % acquis) de la radio-TV redevance (1) 4.368,6 7.338,6 11.707,2 Total en 106 FB 160.782,30 209.523,10 370.305,4 en % 43,42 56,58 100,0

Moyens des Communautés en 1989 (en millions de FB)(1)

(1) Non compris les retards relatifs à la part bruxelloise. Source : Exposé général du Budget 1989.

4 – Les emprunts

168

"Dans une structure d’Etat fédéral, les Etats fédérés doivent avoir accès au marché des capitaux, soit pour le financement des dépenses de capital, soit pour couvrir des déséquilibres temporaires entre les dépenses et les recettes courantes. Dans une petite économie comme l’économie belge, où la masse budgétaire dont les Régions et les Communautés disposeront s’élève à peu près à un tiers des dépenses courantes de l’Etat (budget 1989), il convient de subordonner les possibilités d’emprunt des composantes aux exigences de l’équilibre macro-économique. En vue de sauvegarder l’union économique et monétaire, et de prévenir des désordres dans le domaine budgétaire et monétaire, le présent projet de loi prévoit la création d’une instance spéciale dans le cadre du Conseil supérieur des finances" [39].

169En vertu du principe que les Régions et les Communautés ne doivent pas bénéficier d’une situation différente en matière de financement de leurs opérations courantes de celle qui existe au niveau national, il est prévu que les Régions et les Communautés financeront par l’emprunt 14,3 % des montants transférés (sauf pour l’enseignement).

170Il s’agit en pratique d’un transfert partiel et progressif des charges de la dette publique de l’Etat central vers les Communautés et les Régions. Un comprend dès lors que la problématique de l’emprunt prenne ici une acuité toute particulière. Les modalités de l’emprunt et de la concertation en cette matière sont traitées dans l’article 49 de la loi de financement.

171En son paragraphe premier, l’article 49 prévoit que "les Communautés et les Régions peuvent contracter des emprunts". Nous avons déjà eu l’occasion d’indiquer le risque que représentait pour les Communautés et particulièrement pour la Communauté française ce recours à l’emprunt dans la mesure où cette entité ne dispose pratiquement d’aucune autonomie fiscale.

172Rappelons par ailleurs qu’en vertu de l’article 15 de la loi spéciale du 8 août 1980 les emprunts contractés par les Régions et les Communautés ne bénéficient pas de la garantie de l’Etat.

Les types d’emprunts et les modalités de concertation

173Les communautés et les Régions peuvent émettre :

  • des emprunts publics en francs belges émis sur le marché belge des capitaux. Il s’agit en fait d’emprunts assimilables à ceux de la dette consolidée. L’émission de ces emprunts doit se réaliser "dans le cadre d’une programmation fixée par le Conseil des ministres et après concertation avec les Exécutifs" (par. 2). Cette disposition est prévue afin d’éviter toute concurrence entre les différents niveaux de pouvoir et les conséquences qui pourraient en découler sur la liquidité et les taux d’intérêts. Par ailleurs, il est également prévu que : "Les conditions et le calendrier d’émission de chacun des emprunts publics sont soumis à l’approbation du ministre des Finances. En cas de refus d’approbation du ministre des Finances, l’Exécutif concerné peut demander que l’affaire soit portée devant le Conseil des ministres pour décision". Les conditions visées sont l’intérêt nominal et la prime d’émission. L’ensemble de ces dispositions doit permettre au ministre des Finances de vérifier si les modalités concernées sont compatibles "avec le bon fonctionnement des marchés financiers et avec la politique monétaire nationale" [40] ;
  • des emprunts privés en francs belges sur le marché belge des capitaux ainsi que des titres à court terme en francs belges en Belgique (par. 3). Il s’agit dans le premier cas d’emprunts à moyen et à long termes qui sont conclus sous seing privé ; dans le second cas, de toutes les émissions de papier à court terme sur le marché monétaire. Ces dernières contiennent notamment les émissions publiques de titres qui, quant à leurs modalités d’émission, sont de même nature que les certificats de trésorerie à court et à très court termes émis par le Trésor. Le Ministre des Finances doit être informé de ces emprunts. "Les modalités de la communication et le contenu de cette information font l’objet d’une convention entre le ministre des Finances et les Exécutifs" (Art. 49 par. 3) ;
  • des emprunts à court terme contractés auprès d’intermédiaires financiers et non matérialisés par des titres. Sont visés les emprunts qui servent à la couverture de déficits passagers de Trésorerie [41].
  • des emprunts en francs belges en dehors de la Belgique ou des emprunts en devises. Etant donné l’impact de cette modalité de financement sur les taux d’intérêt intérieurs, sur l’ampleur du financement monétaire, la liquidité du marché monétaire et la manière dont la balance des paiements est financée [42], l’approbation du ministre des Finances est requise pour chaque emprunt. En cas de refus d’approbation du ministre des Finances, "l’Exécutif concerné peut demander que l’affaire soit portée devant le Conseil des ministres pour décision" (par. 4).

174L’ensemble de ces dispositions est également d’application pour les organismes d’intérêt public qui dépendent des Communautés et des Régions (par. 5). Ces dispositions leur sont appliquées à l’intervention de l’Exécutif concerné. Il est fait référence ici aux organismes d’intérêt public au sens d’où de même nature que ceux de la loi du 16 mars 1954. "A titre d’exemple, on relèvera que les sociétés d’investissement et de développement ne sont pas visées ici" [43].

Une modalité particulière de concertation

175La loi spéciale (art. 49 par. 6 et 7) prévoit qu’il sera créé par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres et pris après avis des Exécutifs une section "Besoins de financement des pouvoirs publics" au sein du Conseil supérieur des Finances. Cette section sera composée de 12 membres "désignés par le Roi, en raison de leur compétence particulière et de leur expérience dans le domaine financier et économique, sur proposition des ministres des Finances et du Budget. La moitié des membres est présentée sur proposition des Exécutifs. L’autre moitié comprend le représentant du ministre des Finances au bureau du Conseil, ainsi que trois membres présentés par la Banque nationale de Belgique, et parmi ceux-ci le représentant de la Banque nationale de Belgique au bureau précité". Cette section sera composée paritairement sur le plan linguistique.

176

"Annuellement, la section rend un avis sur les besoins de financement des pouvoirs publics. La section peut, d’initiative ou à la demande du Ministre des Finances, émettre un avis sur l’opportunité de limiter la capacité d’emprunt d’un pouvoir public en fonction de la nécessité de ne pas porter atteinte à l’Union économique et à l’Unité monétaire, et d’éviter toute perturbation des équilibres monétaires internes et externes ainsi qu’une détérioration structurelle des besoins de financement. Chaque avis de la section est adressé au Gouvernement et le cas échéant à l’Exécutif concerné. Dans l’appréciation des besoins de financement des pouvoirs publics, les avis rendus en application du présent paragraphe prennent en compte non seulement les besoins propres de financement des pouvoirs publics concernés mais aussi ceux des organismes dont le service financier grève le budget des pouvoirs publics."

177Les notions d’union économique et d’unité monétaire apparaissent fréquemment dans les textes de lois relatifs à la réforme de l’Etat sans cependant que ces notions aient été définies de manière très précise.

178L’exposé des motifs de la loi spéciale du 8 août 1988 en donne la définition suivante : "Les caractéristiques communément reconnues à une Union économique et à une Unité monétaire sont les suivantes :

  • au titre de l’Union économique : la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, en ce compris les paiements ; la liberté du commerce et de l’industrie ; la convergence des prix des biens et services et des coûts des facteurs de production ;
  • au titre de l’Unité monétaire : la libre circulation d’une monnaie unique ; l’unité de la politique monétaire et de ses institutions, en particulier la banque centrale ; l’unité des marchés financiers" [44].

179La relative imprécision de cette définition ainsi que l’absence de prise en considération de la dimension européenne laissera une marge de manœuvre en quelque sorte jurisprudentielle dans l’établissement des avis. Il convient d’être attentif au fait qu’une interprétation restrictive de ces concepts pourrait aboutir à vider de son contenu toute compétence régionale en matière économique. La formule choisie offre cependant l’avantage de ne pas figer dans une loi spéciale des paramètres trop précis que l’évolution de la vie économique pourrait rendre rapidement caducs ou inadéquats.

180Après avoir recueilli l’avis de la section, "le Roi peut, par arrêté pris sur proposition du Ministre des Finances et délibéré en Conseil des Ministres, limiter pour une durée maximale de deux ans la capacité d’emprunt d’une Communauté ou Région. Cet arrêté est pris après concertation avec l’Exécutif concerné. Aussi longtemps que l’arrêté visé à l’alinéa précédent n’a pas cessé ses effets, tous les emprunts (…) de la Communauté concernée, de la Région concernée ou des organismes visés (…) sont soumis à l’approbation du Ministre des Finances".

181Le huitième paragraphe de l’article 49 de la loi de financement règle la communication et la publication d’informations sur la dette des Communautés et des Régions (adjonction annuelle aux budgets des voies et moyens des Communautés et des Régions d’un relevé de leur dette au 31 décembre des trois dernières années ; communication mensuelle du relevé détaillé de la dette totale de chaque Communauté et Région au ministre des Finances et publication au Moniteur belge).

5 – D’autres scénarios

182Les mécanismes mis en place par la loi de financement des Communautés et des Régions impliquent d’importants transferts de moyens financiers qui viennent concrétiser les transferts de compétence inscrits dans la loi spéciale du 8 août 1988. Les implications de ces mesures sur la situation des finances publiques nationales, communautaires et régionales ont fait l’objet de débats et de simulations à l’horizon de 10 et 15 ans. Elles dépendent de l’évolution future d’un certain nombre de paramètres pris en considération dans la loi de financement (inflation, PNB, taux d’intérêt, rendement et répartition de l’IPP, nombre d’habitants de moins de 18 ans,…), mais aussi des effets que peuvent ou pourront avoir d’autres mesures ou décisions (par ex. la réforme fiscale). Il y a une réelle difficulté à réaliser des analyses prospectives tenant compte d’un maximum de paramètres en constante interaction et adaptation [45].

183Les simulations gouvernementales sont fondées sur un certain nombre d’hypothèse [46] (voir ci-dessus) qui reflètent les priorités actuelles (réduction de l’effet boule de neige, croissance zéro des dépenses de l’Etat à l’exclusion des charges d’intérêt,…). Dans cette optique, des scénarios de l’évolution future des finances publiques sans et avec réforme de l’Etat ont été présentés et discutés [47].

184Le choix des paramètres et hypothèses de départ est déterminant. Des scénarios basés sur d’autres hypothèses donnent des images différentes des situations financières que connaîtraient les entités concernées à l’horizon de 10 et 20 ans.

De nouvelles hypothèses

185Pour la détermination des moyens financiers à transférer aux Communautés et aux Régions, de nouvelles hypothèses ont été testées.

186Pour le PNB, un taux de croissance nominal tendanciel de 4,5 % est retenu pour la période de simulation (1989-2005). Le taux d’inflation retenu est de 2,2 %, ce qui, à supposer que le déflateur du PNB croisse tendanciellement au rythme des prix à la consommation, laisse place à une croissance réelle du PNB de 2,25 % par an.

187En matière d’évolution des populations régionales, l’hypothèse est celle d’une poursuite des tendances d’évolution antérieures (estimées par moindres carrés ordinaires sur la période 1976-86), mais avec un ralentissement progressif modeste de la croissance annuelle en Flandre, et un ralentissement progressif du rythme de décroissance à Bruxelles.

Tableau 37

Evolution du nombre d’habitants (en milliers)

Tableau 37
Année Flandre Wallonie Bruxelles 1989 5.696,1 3.209,3 970,3 1990 5.701,2 3.205,8 966,7 1991 5.705,7 3.202,6 963,2 1992 5.709,7 3.199,4 959,9 1993 5.713,2 3.196,2 956,8 1994 5.716,0 3.193,0 954,0 1995 5.718,3 3.189,8 951,3 1996 5.720,0 3.186,6 948,8 1997 5.721,2 3.183,4 946,5 1998 5.721,7 3.180,2 944,5 1999 5.721,7 3.177,1 942,6 2000 5.721,2 3.170,4 937,8 2001 5.720,0 3.167,2 936,3 2002 5.718,3 3.164,0 935,0 2003 5.716,0 3.160,9 933,8 2004 5.713,2 3.157,7 932,9 2005 5.710,3 3.154,6 932,0

Evolution du nombre d’habitants (en milliers)

188En matière d’évolution des écarts d’IPP régionaux par rapport à la moyenne nationale, est également faite l’hypothèse d’une poursuite des tendances antérieures, mais également atténuées. Cette atténuation (en l’occurrence ici de la décroissance tendancielle) est surtout prononcée pour la Région de Bruxelles-capitale, pour tenir compte du net ralentissement du recul relatif des 3 ou 4 dernières années connues (1982-1986) par rapport à la tendance antérieure. Comme l’indique le graphique n°1, on prend l’hypothèse d’une convergence progressive de l’écart positif d’IPP par tête à Bruxelles sur l’écart positif flamand initial. Ceci s’effectue en faveur de l’écart d’IPP tant flamand (accentuation de l’écart positif) que wallon (diminution de l’écart négatif).

Graphique 3

Evolutions supposées des écarts régionaux d’IPP par habitant

Graphique 3

Evolutions supposées des écarts régionaux d’IPP par habitant

189Ces diverses évolutions ont aussi été "contrôlées" de manière à ce que, globalement, le taux de croissance de l’IPP par habitant soit quasi identique en Région wallonne à celui enregistré en Région flamande, soit une progression un peu plus rapide que la moyenne nationale au détriment – mais de manière atténuée dans le temps – des évolutions enregistrées dans la Région de Bruxelles-capitale.

190Ces hypothèses se traduisent par les évolutions suivantes en matière de croissance annuelle de l’IPP par habitant et de répartition régionale de l’impôt.

Tableau 38

Répartition relative de l’IPP total et rythmes de croissance annuelle de l’IPP par habitant (en %)

Tableau 38
Année Régions Communautés (Corr. p. Rég. Langue Allem.) % var. IPP/habitant Fl. Wall. Bxl. Cté fl. Cté fr. Fl. Wall. Bxl. 1989 58,57 30,07 11,36 61,10 38,90 1990 58,74 30,09 11,17 61,23 38,77 0,83 0,81 -0,63 1991 58,89 30,11 11,00 61,35 38,65 3,45 3,44 2,03 1992 59,03 30,13 10,84 61,45 38,55 6,09 6,09 4,73 1993 59,16 30,15 10,69 61,56 38,44 5,41 5,41 4,13 1994 59,28 30,17 10,55 61,65 38,35 5,40 5,40 4,21 1995 59,39 30,18 10,43 61,73 38,27 5,39 5,40 4,28 1996 59,49 30,20 10,32 61,81 38,19 5,38 5,39 4,36 1997 59,58 30,21 10,21 61,88 38,12 5,38 5,39 4,43 1998 59,66 30,22 10,12 61,95 38,05 5,37 5,38 4,51 1999 59,73 30,23 10,03 62,00 38,00 5,37 5,38 4,58 2000 59,84 30,23 9,94 52,09 37,91 5,43 5,45 4,73 2001 59,89 30,23 9,87 62,12 38,00 5,36 5,37 4,73 2002 59,94 30,24 9,82 62,17 37,83 5,35 5,37 4,81 2003 59,98 30,25 9,77 62,20 37,80 5,35 5.36 4,88 2004 60,01 30,25 9,74 62,22 37,78 5,35 5,36 4,96 2005 60,04 30,25 9,71 62,25 37,75 5,34 5,35 5,03

Répartition relative de l’IPP total et rythmes de croissance annuelle de l’IPP par habitant (en %)

191Pour le calcul des moyens financiers à transférer à l’enseignement, nous avons retenu un coefficient de décroissance démographique identique à celui utilisé dans les simulations gouvernementales, soit -1 % (appliqué à 80 %). Pour la période définitive, il est retenu une clé de répartition fixe de 57,546 % pour la Communauté flamande et de 42,454 % pour la Communauté française.

192Ces différentes hypothèses, conjuguées aux montants de base – amendés – tels que contenus dans la loi de financement, permettent de simuler l’évolution nominale et réelle des moyens financiers transférés aux Communautés et aux Régions à échéance 2005 (comprenant donc 6 années de phase définitive). Les simulations ne prennent en compte – à l’exception de la Région bruxelloise – que les moyens financiers relatifs aux compétences indiquées dans les articles 13, 15, 22 et 28 (concernant les Régions) et dans les articles 38 et 42 (concernant les Communautés) de la loi du 16 janvier 1989.

193Pour les autres compétences (découlant notamment de la loi du 9 août 1980, des accords de la Ste-Catherine, des secteurs nationaux, de la dette du logement, du Fonds 208,…) les opérations des Communautés et des Régions ne sont pas prises en considération dans le modèle de simulation, ou, ce qui revient au même pour les dynamiques financières à moyen terme, sont par hypothèse considérées comme soldées (équilibrées), c’est-à-dire en fait autofinancées via les compétences fiscales autres qu’en matière d’IPP. A ce titre, elles ne donnent pas lieu à des soldes financiers et à des emprunts, et n’entrent pas en ligne de compte dans les divers scénarios, ce qui constitue une simplification méthodologique. Cette position se justifie à la fois par l’absence d’informations fiables en ces matières mais également par le fait que si certaines recettes sont éventuellement prévisibles (par ex. les secteurs nationaux) elles risquent d’être en tout ou en partie absorbées par certaines dettes (dettes du logement social). L’hypothèse d’une compensation globale entre ces recettes et ces dépenses en matière régionale est loin d’être invraisemblable dans l’état actuel de notre information.

194Au niveau des Communautés, la situation est relativement plus claire puisque les recettes de la radio-TV redevance étaient déjà attribuées à des dépenses. Une inconnue subsiste cependant en ce qui concerne l’utilisation de l’augmentation future des recettes publicitaires de la RTBF.

195Une exception a toutefois été faite en faveur de la Région bruxelloise qui, comme nous l’avons déjà souligné antérieurement, disposera de recettes fiscales complémentaires et autres non pré-affectées à des dépenses. Nous avons considéré que le montant complémentaire disponible pourrait être de l’ordre de deux milliards. [48]. Nous avons retenu pour des motifs de facilité le chiffre de 1,94 milliard.

Un scenario d’endettement nul

196Considérons d’abord un scénario minimaliste d’endettement nul comparativement à un scénario de référence de croissance indexée seulement sur les prix des dépenses des Régions et des Communautés. Ce scénario de référence nous permettra de voir l’effort d’assainissement complémentaire que devraient réaliser les Régions et les Communautés au-delà d’un scénario de croissance zéro des dépenses, difficilement tenable socialement. Ceci ne signifie nullement que nous considérions l’endettement des pouvoirs publics hors intérêts comme un fait inacceptable ou un manque d’orthodoxie financière.

197Notons cependant que si l’endettement du pouvoir fédéral est généralement accepté dans la littérature économique lorsqu’il s’applique à des Etats nationaux, il est par contre moins "efficace" sur le plan des états fédérés.

198En effet, dans une optique keynésienne, le principe de la "relance" d’une économie nationale par un déficit budgétaire était rendu possible du fait d’un degré relativement faible d’ouverture de cette économie nationale. Par contre, un déficit budgétaire des pouvoirs fédérés aux fins d’une relance locale ne se justifie pas au vu de l’important degré d’ouverture de cette économie régionale par rapport au pays d’abord et au reste du monde ensuite. Comme aujourd’hui le degré d’ouverture des économies européennes entre elles rend toute politique de déficit budgétaire keynésien national inefficace, son application en est a fortiori encore plus réduite au niveau régional.

199Le financement budgétaire par emprunt peut cependant se justifier dans la mesure où il répond à une utilité sociale. Mais qu’entend-t-on aujourd’hui par utilité sociale ? Quels en sont les critères et les modalités d’évaluation propres aux pouvoirs publics, d’ailleurs souvent différents de ceux du marché ?

Tableau 39

Rythmes de croissance des recettes transférées déflatées et des dépenses réelles hors Intérêts compatibles avec un endettement nul (en %)

Tableau 39
Ann. Rég. wall. Rég. flam. Rég. bxl. Cté. franç Cté. flam. Rég. wall. + Cté. fr. Rég. flam. + Cté. fl Total 1989 -6,07 -6,54 0,00 -3,22 -3,17 -4,20 -4,38 -4,43 1990 -16,24 -14,24 -12,69 -0,25 0,37 -5,63 -4,70 -5,46 1991 -2,46 0,89 -0,89 -0,18 0,35 -0,86 0,52 -0,11 1992 5,26 8,01 4,25 -0,41 0,56 1,26 2,93 2,30 1993 4,88 7,48 3.99 -0,41 0,59 1,21 2,89 2,26 1994 4,54 7,01 3,77 -0,40 0,61 1,16 2,84 2,21 1995 4,24 6,60 3,58 -0,40 0,64 1,12 2,80 2,17 1996 3,97 6,23 3,42 -0,40 0,66 1,08 2,75 2,13 1997 3,73 5,90 3,29 -0,39 0,67 1,04 2,71 2,08 1998 3,51 5,60 3,19 -0,39 0,69 1,00 2,66 2,04 1999 3,31 5,32 3,11 -0,39 0,70 0,96 2,61 2,00 2000 1,30 2,91 0,46 -0,08 0,11 0,44 1,30 0,93 2001 1,93 2,35 1 ,65 -0,05 0,12 0,70 1.08 0,96 2002 1,95 2,33 1,74 -0,02 0,13 0,73 1,09 0,98 2003 1,97 2,32 1,82 -0,00 0,15 0,76 1,11 1,01 2004 1,98 2,31 1,91 0,02 0,17 0,79 1,12 1,03 2005 1,99 2,30 1,97 0,04 0,18 0,81 1,14 1,05

Rythmes de croissance des recettes transférées déflatées et des dépenses réelles hors Intérêts compatibles avec un endettement nul (en %)

200L’effort d’assainissement nécessaire pour éviter l’endettement porte, pour ce qui est des trois Régions, sur les trois premières années, ce qui correspond pour l’essentiel au mécanisme d’emprunt mis en place par la loi de financement. La croissance réelle (hors inflation) des dépenses "admissibles" se développe ensuite rapidement notamment du fait des transferts d’annuités du pouvoir central pour se réduire et se stabiliser en période définitive aux alentours de 2 % pour les Régions wallonne et bruxelloise et 2,3 % pour la Région flamande.

201Au niveau des Communautés, si l’effort de réduction est moins élevé au début, il se maintient de manière durable en Communauté française alors qu’en Communauté flamande une très faible croissance est assurée.

202Le tableau 40 confirme ce que nous avions montré sur base des scénarios du gouvernement ; il faut attendre pour la Wallonie l’année 1998 pour retrouver et dépasser la situation des dépenses transférées alors que pour les Régions flamande et bruxelloise cette situation est obtenue respectivement en 1994 et 1995. Pour la Communauté française, le niveau de départ n’est jamais retrouvé alors que la Communauté flamande retrouve le niveau de ses dépenses transférées dès 1996.

Tableau 40

Situation des recettes réelles transférées déflatées et des dépenses réelles hors Intérêts compatibles avec un endettement nul en terme de niveau (1) (en %)(1)

Tableau 40
Années R.wall. R. flam. R. bxl. Cté fr. Cté fl. R. wall. + Cté fr. R.fl. + Cté fla. Total Indice prix 1989 93,93 93,40 100,00 96,78 96,83 95,80 95,62 95,57 1,0000 1990 78,67 80,33 87,31 96,54 97,19 90,41 91,13 90,35 1,0220 1991 76,73 81 ,04 86,53 96,36 97,53 89.62 91,60 90,24 1,0445 1992 80,77 87,54 90,21 95,95 98,08 90,75 94,29 92,32 1,0675 1993 84,71 94,08 93,81 95,57 98,65 91 ,84 97,01 94,40 1,0909 1994 88,55 100,68 97,35 95,19 99,26 92,91 99,77 96,49 1,1149 1995 92,30 107,33 100,84 94,81 99,89 93,95 102,56 98,58 1,1395 1996 95,97 114,02 104,29 94,43 100,54 94,96 105,39 100,68 1,1645 1997 99,54 120,74 107,73 94,06 101,22 95,94 108,24 102,78 1,1902 1998 103,03 127,50 111,16 93,70 101,92 96,90 111,11 104,88 1,2163 1999 106,44 134,28 114,62 93,33 102,64 97,83 114,01 106,98 1,2431 2000 107,83 138,19 105,15 93,26 102,75 98,26 115,49 107,98 1,2705 2001 109,91 141,43 117,05 93,22 102,87 98,95 116,73 109,01 1,2984 2002 112,06 144,73 119,08 93,20 103,00 99,67 118,00 110,08 1,3270 2003 114,26 148,09 121,25 93,20 103,16 100,43 119,31 111,19 1,3562 2004 116,53 151,50 123,56 93,22 103,34 101,22 120,65 112,33 1,3860 2005 118,86 154,98 125,99 93,26 103,53 102,04 122,02 113,51 1,4165

Situation des recettes réelles transférées déflatées et des dépenses réelles hors Intérêts compatibles avec un endettement nul en terme de niveau (1) (en %)(1)

(1) Compétences réelles transférées = 100.

203Un tel scénario d’endettement nul paraît irréaliste, car hors de portée des Régions au cours des premières années. Le tableau 40 indique en effet qu’en 1991 par exemple et sur base des simulations opérées, le niveau des recettes transférées n’atteindra que 80 % environ en moyenne des compétences transférées correspondantes (soit 76,7 % en Région wallonne, 81 % en Région flamande et 86,5 % en Région bruxelloise). Ceci signifie qu’une stratégie d’endettement nul à cette date obligerait la Région wallonne à amputer en 3 ans ses dépenses réelles hors intérêts de plus de 23 %, la Région flamande de quelque 19 % et la Région bruxelloise de 13,5 %. Des coupes drastiques d’une telle ampleur seraient non seulement impraticables mais sans doute aussi dommageables en termes de rupture et de discontinuité de programmes régionaux. L’acceptation d’un certain niveau – au moins transitoire – d’endettement régional semble inévitable. Le problème majeur consistera à définir une trajectoire d’évolution des dépenses régionales et communautaires futures qui, tout en acceptant un certain niveau d’endettement transitoire, évite de mener à terme vers un processus cumulatif d’endettement et de charges financières croissantes. C’est dans cette optique que nous avons construit, à titre illustratif, un scénario différencié de "maîtrise financière". Son objectif est de calibrer un scénario d’assainissement" susceptible à la fois de contenir à moyen terme le taux d’endettement du Sud du pays (Communauté française et Région wallonne) et de Bruxelles à "bas niveau relatif", et surtout d’éviter l’émergence d’effets "boule de neige" dévastateurs au niveau des finances régionales et communautaires.

Des scenarios spécifiques de "maitrise financière" pour les régions wallonne et bruxelloise ainsi que pour la communauté française

204Le tableau 41 fournit un résumé synthétique des évolutions annuelles supposées des dépenses hors intérêts déflatées (hors inflation) pour la Communauté française et les Régions wallonne et bruxelloise et ce sur une base normée (c’est-à-dire à compétences transférées inchangées et comparables). Ce tableau donne pour chaque année le pourcentage supposé de variation des dépenses réelles (hors inflation) hors intérêts par rapport à l’année précédente, à l’exception de l’année de départ 1989 où le chiffre retenu est celui du pourcentage d’économies réelles à réaliser par rapport au niveau des compétences transférées par le pouvoir central pour la même année.

Tableau 41

Scénarios d’évolutions annuelles des dépenses hors Intérêts déflatées

Tableau 41
Années Rég. wall. Rég. bxl. Cté fr. Rég. Wall + Cté fr. Détail Enseign. Cté fr. Autres 1989 -5,00 % 0,00 % -1,04 % -2,24 % -0,49 % -3,00 % 1990 -5,00 % -2,15 % -1,06 % -2,38 % -0,49 % -3,00 % 1991 -3,00 % -2,15 % -1,03 % -1,83 % -0,49 % -3,00 % 1992 0,00 % -1,17 % -0,39 % -0,26 % -0,49 % 0,00 % 1993 0,00 % 0,00 % -0,38 % -0,26 % -0,49 % 0,00 % 1994 0,00 % 1,27 % -0,38 % -0,26 % -0,49 % 0,00 % 1995 1,27 % 2,25 % 0,17 % 0,46 % 0,00 % 0,78 % 1996 1,27 % 2,25 % 0,17 % 0,49 % 0,00 % 0,78 % 1997 1,27 % 2,25 % 0,17 % 0,53 % 0,00 % 0,78 % 1998 2,25 % 2,25 % 0,17 % 0,86 % 0,00 % 0,78 % 1999 2,25 % 2,25 % 0,17 % 0,87 % -0,00 % 0,78 % 2000 2,25 % 2,25 % 0,28 % 0,95 % 0,00 % 1,27 % 2001 2,25 % 2,25 % 0,28 % 0,96 % 0,00 % 1,27 % 2002 2,25 % 2,25 % 0,29 % 0,97 % -0,00 % 1,27 % 2003 2,25 % 2,25 % 0,29 % 0,98 % 0,00 % 1,27 % 2004 2,25 % 2,25 % 0,29 % 0,99 % 0,00 % 1,27 % 2005 2,25 % 2,25 % 0,30 % 1,00 % 0,00 % 1,27 %

Scénarios d’évolutions annuelles des dépenses hors Intérêts déflatées

205Pour la Région wallonne par exemple, le processus d’assainissement supposé retient deux années de forte baisse des dépenses réelles hors intérêts (-5 % chaque année), suivies d’une année de baisse plus modérée (-3 % encore en 1991) et de trois années de croissance zéro en volume, avant que, à partir de 1995, ne soit permise une croissance réelle positive de ces dépenses, d’abord limitée (+1,27 % en 1995-97, soit +3,5 % en termes nominaux, compte tenu d’une inflation tendancielle supposée de 2,2 % par an), puis moins contrainte à partir de 1998 (+2,25 % par an en termes réels, soit +4,5 % en termes nominaux). Vu l’importance de la baisse initiale (près de -13 % cumulés en 1989-91), il faut cependant attendre l’an 2002, dans ce scénario, pour que les dépenses réelles hors intérêts de la Région wallonne puissent retrouver un niveau correspondant à celui des compétences réelles transférées.

206En Région bruxelloise, la présence supposée de recettes complémentaires non pré-affectées permet d’envisager un scénario d’assainissement plus limité. Il est retenu ici pour Bruxelles qu’en 1989 le niveau des dépenses réelles hors intérêts correspondrait précisément au niveau des compétences transférées (sur base des ordonnancements), soit une croissance zéro en volume, suivie de trois années de croissance réelle négative (économies en plus de l’application stricte de la norme de croissance zéro en volume à concurrence de -2,15 % par an en 1990 et 1991 et -1,2 % en 1992), d’une année de croissance zéro en volume (1993), et enfin d’une reprise (1995) d’une croissance réelle positive "normale" (+2,25 % par an en moyenne) des dépenses réelles hors intérêts. Dans ce scénario, c’est dès 1996 que le niveau des dépenses réelles hors intérêts retrouverait et redépasserait à Bruxelles le niveau des compétences transférées correspondantes.

207En Communauté française enfin, les hypothèses retenues, apparemment plus complexes, découlent de nos hypothèses différenciées en matière d’enseignement et en matière des autres compétences communautaires financées par l’IPP.

208En matière de dépenses d’enseignement (recettes TVA en décroissance réelle (hors inflation) tendancielle), nous supposons une décroissance réelle progressive des dépenses de 0,5 % par an (près de 3 % cumulés en 6 ans) – au-delà de l’application stricte de la norme de croissance zéro en volume –, suivie d’un gel de ces dépenses en termes réels (croissance zéro permanente). Pour les autres matières communautaires, l’hypothèse technique retenue est celle d’une forte décroissance réelle les trois premières années (-3 % par an, soit près de -9 % cumulées en 1989-91), suivie d’un gel en termes réels les trois années suivantes (1992-94) et d’une très timide et progressive reprise de la croissance réelle par la suite. Dans ce scénario, le niveau des dépenses réelles en matière d’enseignement resterait structurellement et durablement inférieur à celui des compétences réelles transférées, alors que pour les autres compétences communautaires, il faudrait attendre l’an 2004 pour que la reprise progressive de la croissance réelle des dépenses hors intérêts n’efface le recul cumulé des années 1989-91 et ne permette de retrouver un niveau de dépenses égal ou supérieur à celui des compétences réelles transférées correspondantes. Globalement cependant, compte tenu du poids relatif des dépenses d’enseignement au sein des compétences communautaires, ce scénario d’assainissement implique que les dépenses communautaires restent structurellement et durablement inférieures au niveau des compétences transférées correspondantes, et ce y compris bien au-delà de la fin de la phase transitoire.

209Les résultats dégagés indiquent pourtant que cet effort restrictif significatif et surtout de longue haleine ne pourrait suffire à lui seul à empêcher l’émergence d’un effet "boule de neige" au niveau des finances communautaires. Inversement en Région wallonne, un effort restrictif à terme moins important permettrait non seulement de casser l’effet "boule de neige", mais même de rembourser progressivement la dette accumulée en début de période transitoire, voire de dégager des moyens financiers permettant -sous une forme ou sous une autre - de compenser un endettement croissant en Communauté française.

210Globalement, ce scénario d’assainissement permettrait de maintenir en permanence le taux d’endettement consolidé de la Région wallonne et de la Communauté française en-dessous de la barre des 20 %, soit à un niveau très bas, et ce sans alourdissement de la pression fiscale régionale. Le "prix" budgétaire à payer s’avère cependant relativement lourd, puisqu’il implique que d’ici 1994, près de 18 milliards de FB (en francs 1989 constants) d’économies soient réalisées, soit quelque 7 % de la masse totale des compétences transférées, en sus de l’application stricte de la norme de croissance zéro en volume. Dans un premier temps, la Région wallonne prendrait en charge la majeure partie de ces économies, soit 10,8 milliards de FB défiâtes (prix 1989) ou encore 12,5 % environ des compétences transférées, les 7 milliards restants (4,2 % des compétences transférées correspondantes) étant assumés par la Communauté française. Par la suite cependant, la reprise normale progressive de la croissance des dépenses réelles hors intérêts en Région wallonne permettrait à celle-ci de retrouver en début de période définitive le niveau des compétences transférées, tandis qu’en Communauté française le niveau des dépenses réelles hors intérêts, quoique très modestement croissant (+0,23 % par an de 1995 à 2005), devrait rester inférieur en termes réels au niveau des compétences transférées correspondantes.

Tableau 42

Résultats et paramètres des scénarios d’assainissement(1),(2),(3),(4),(5),(6),(7),(8)

Tableau 42
Années (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) Région wallonne 1989 0,9548 -3.936 -1.347 1.347 -1.347 -1,8 0,00 1,83 1990 0,9071 -8.082 -10.810 12.156 -10.702 -14,12 0,14 18,49 1991 0,8754 -10.836 -10.793 22.949 -9.820 -13,41 1,21 32,92 1992 0,8754 -10.836 -8.126 31.075 -6.290 -9,78 2,21 41,44 1993 0,8754 -10.836 -5.177 36.252 -2.691 -6,05 2,91 45,10 1994 0,8754 -10.836 -1.922 38.174 978 -2,19 3,30 44,45 1995 0,8847 -10.029 745 37.429 3.799 0,82 3,37 40,91 1996 0,8950 -9.129 3.550 33.818 6.545 3,79 5,20 34,85 1997 0,9064 -8.139 6.501 27.377 9.211 6,73 2,81 26,57 1998 0,9268 -6.364 8.758 18.619 10.948 8,74 2,18 17,08 1999 0,9477 -4.550 11.129 7.491 12.618 10,7 1,43 6,51 2000 0,9690 -2.695 11.474 -3.983 12.073 10,65 0,56 -3,34 2001 0,9908 798 12.551 -16.534 12.232 11,25 -0,29 -13,32 2002 1,0131 1.142 13.727 -30.261 12.404 11,87 -1,14 -23,40 2003 1,0359 3.125 15.010 -45.271 12.589 12,53 -2,02 -33,59 2004 1,0592 5.153 16.410 -61.681 12.789 13,23 -2,92 -43,9 2005 1,0831 7.227 17.931 -79.612 12.997 13,95 -3,84 -54,36 Région Bruxelloise 1989 100,00 000 0 -0 0 0,00 0,00 -0,00 1990 97,97 -543 -2.855 2.855 -2.855 -11,58 -0,00 13,09 1991 95,74 -1.166 -2.749 -5.604 -2.521 -10,4 0,86 23,66 1992 94,62 -1.506 -1.681 7.285 -1232 -6,24 1,67 28,87 1993 94,62 -1.539 -813 8.097 -230 -2,94 2,11 30,19 1994 95,82 -1.221 -201 8.299 447 -0,70 2,26 29,18 1995 97,98 -616 267 8.299 930 0,89 2,2 29,18 1996 100,18 058 730 7.302 1.372 2,35 2,07 22,94 1997 102,44 809 1.190 6.112 1.774 3,67 1,8 18,19 1998 104,74 1.646 1.687 4.425 2.176 5,00 1,45 12,49 1999 107,10 2.575 2.231 2.194 2.585 6,35 1,01 5,88 2000 109,51 3.604 1.843 351 2.019 5,05 0,48 0,92 2001 111,97 4.742 1.846 -1.495 1.874 4,86 0,07 -3,75 2002 114,49 5.999 1.869 -3.364 1.749 4,73 -0,30 -8,13 2003 117,07 7.383 1.915 -5.279 1.646 4,65 -0,65 -12,25 2004 119,70 8.906 1.991 -7.270 1.569 4,64 -0.98 -16,20 2005 122,40 10.579 2.092 -9.362 1.511 4,68 -1,30 -20,02
Tableau 42
Années (1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) Communauté Française 1989 0,9896 -1.734 -3.632 3.632 -3.632 -2,27 0,00 2,32 1990 0,9791 -3.476 -2.628 6.261 -2.338 -1,58 0,17 3,81 1991 0,9690 -5.16 -1.441 7.702 -940 -0,85 0,30 4,60 1992 0,9653 -5.782 -1.615 9.317 -999 -0.94 0,36 5,46 1993 0,9616 -6.400 -1.800 11.117 -1.055 -1,03 0,43 6,40 1994 0,9579 -7.016 -1.996 13.112 -1.106 -1,12 0,50 7,42 1995 0,9595 -6.748 -3.206 16.319 -2.157 -1,75 0,57 9,07 1996 0,9611 -6.478 -4.553 20.872 -3.248 -2,43 0,70 11,40 1997 0,9627 -6.205 -6.049 26.921 -4.379 -3.14 0,87 14,45 1998 0,9644 -5.931 -7.706 34.626 -5.552 -3,90 1,09 18,25 1999 0,9660 -5.654 -9.538 44.165 -6.768 -4,71 1,37 22,87 2000 0,9688 -5.201 -11.182 55.346 -7.648 -5,36 1,70 28,06 2001 0,9715 -4.743 -12.932 68.278 -8.504 -6,03 2,07 33,89 2002 0,9743 -4.278 -14.806 83.084 -9.344 -6,71 2,48 40,36 2003 0,9771 -3.808 -16.844 99.927 -10.197 -7,41 2,92 47,49 2004 0.9800 -3.331 -19.027 118.954 -11.032 -8,13 3,41 55,31 2005 0,9829 -2.849 -21.378 140.331 -11.861 -8,86 3,94 63,81 Région Wallonne + Communauté Française 1989 0,9776 -5.669 -4.979 4.979 -4.979 -2,12 0,00 2,17 1990 0,9544 -11.558 -13.438 18.417 -13.040 -5,52 0,16 8,01 1991 0,9369 -15.996 -12.234 30.651 -10.760 -4,90 0,59 12,92 1992 0,9344 -16.618 -9.741 40.392 -7.289 -3,82 0,96 16,45 1993 0,9320 -17.236 -6.977 47.369 -3.745 -2,67 1,24 18,65 1994 0,9296 -17.852 -3.918 51.286 -128 -1,47 1,42 19,53 1995 0,9338 -16.777 -2.461 53.748 1.641 -0,90 1,50 19,81 1996 0,9384 -15.607 -1.003 54.751 3.297 -0,36 1,53 19,53 1997 0,9434 -14.344 452 54.298 4.832 0,16 1,52 18,76 1998 0,9515 -12.295 1.053 53.245 5.397 0,35 1,46 17,82 1999 0,9597 -10.204 1.590 51.655 5.850 0,52 1,39 16,76 2000 0,9688 -7.896 292 51.363 4.425 0,09 1,31 16,23 2001 0,9781 -5.541 -381 51.744 3.728 -0,12 1,26 15,89 2002 0,9876 -3.136 -1.079 52.823 3.060 -3,32 1,23 15,76 2003 0,9973 -683 -1.834 54.657 2.392 -0,53 1,22 15,83 2004 1,0072 1.822 -2.618 57.273 1.756 -0,73 1,22 16,11 2005 1,0073 4.378 -3.446 60.719 1.136 -0,93 1,24 16,57

Résultats et paramètres des scénarios d’assainissement(1),(2),(3),(4),(5),(6),(7),(8)

(1) Indice des dépenses hors Intérêts déflatées en 1 des compétences transférées Initiales correspondantes (base : engagements = 1) ;
(2) Assainissements impliqués – écarts en millions défiâtes, des dépenses hors Intérêts par rapport au niveau des compétences transférées ;
(3) Solde net à financer, en millions de FB ;
(4) Endettement, en millions de FB ;
(5) Solde net à financer, hors charges d’Intérêts, en millions de FB ;
(6) Solde à financer/Dépenses totales, en % ;
(7) Charges d’Intérêts/Dépenses totales, en % ;
(8) Taux d’endettement = Dette/Recettes, en %.

Conclusions

211L’extrême complexité des mécanismes de financement rend ardue la lecture de la loi de financement des Communautés et des Régions, alors que l’importance de la réforme aurait nécessité transparence et clarté.

212Cette situation fait suite à un mécanisme de décision caractérisé par des négociations menées entre un nombre restreint de représentants des partis. Un a souligné à maintes reprises le peu d’informations qui ont filtré sur les rapports de force qui ont présidé à l’élaboration du texte de la loi et le manque de larges concertations et consultations.

213Les simulations d’impact – d’origine gouvernementale – ont pris en compte les aspects mécaniques de la loi sur base d’hypothèses d’évolutions linéaires de paramètres tels que la population ou le rendement de l’impôt des personnes physiques. Si elles ne permettent pas d’avoir une image dynamique de la situation financière future des Communautés et des Régions - de nouveaux arbitrages sont, de plus, intervenus depuis le vote de la loi et des négociations sont toujours en cours – elles donnent néanmoins des éléments d’informations sur l’existence et l’ampleur des marges de manœuvre dont disposeront chacune des Communautés et des Régions. Elles ont été complétées, dans cette étude, par les enseignements d’autres scénarios qui donnent un éclairage différent aux décisions prises.

214L’existence de contraintes et de difficultés financières que connaîtront en particulier la Région wallonne entre 1989 et 1996 (mais surtout entre 1990 et 1993) et la Communauté française dès 1989 (avec accentuation des difficultés dans les années qui suivent) pourrait nourrir une réflexion sur la pertinence de la poursuite ou non d’orientations politiques antérieures et obliger à opérer des choix, à définir des priorités et à les programmer dans le temps. A titre d’exemple, la poursuite par la Région wallonne de la politique nationale en matière de travaux publics obérera toute autre possibilité d’investissement en Wallonie pendant une période de 8 à 10 ans.

215Le contexte des restrictions budgétaires qui sous-tend notamment les mécanismes de financement prévus pour l’enseignement (non liaison à la richesse nationale, liaison avec une réduction démographique) risque de privilégier les aspects financiers au détriment de la mise en œuvre de politiques axées sur la qualité de l’enseignement et la recherche de solutions à des problèmes comme les échecs scolaires ou l’insertion professionnelle.

216Les situations, telles qu’elles sont induites des mécanismes de financement, seront elles-mêmes affectées par d’autres décisions et d’autres réformes dont les effets n’apparaissent pas aujourd’hui dans toute leur réalité. Ainsi en va-t-il de la réforme fiscale réalisée parallèlement ou des transferts qui s’opèrent des Communautés vers le national. Est-on par exemple conscient des transferts qui s’opèrent imperceptiblement des politiques de la jeunesse, vers celles du 3ème âge, et des conséquences que ce phénomène impliquera ?

217Des risques de conflits d’intérêt entre des secteurs complémentaires, comme par exemple entre l’enseignement, la formation permanente et la formation professionnelle et en leur sein entre les réseaux et les niveaux, demanderont, dans le contexte de restrictions budgétaires, l’établissement de mécanismes de concertation et la détermination des interlocuteurs qui les mèneront.

218Il est légitime que certains s’interrogent sur des mécanismes qui pourraient permettre aux Régions wallonne et bruxelloise de coopérer avec la Communauté française et lui assurer ainsi de maintenir le niveau de sa politique en matière d’enseignement et de politique sociale. Quelles seront les répartitions des moyens au sein de la Communauté française entre wallons et bruxellois ?

219Il est d’autres questions pendantes qui infléchiront les situations particulières des composantes de l’Etat belge. Ainsi, la toute récente mise en place de la Région de Bruxelles-capitale pourra faire office de test à la réforme de l’Etat engagée l’an dernier. Encore conviendrait-il que la complexité institutionnelle n’aboutisse en fin de compte à écarter tout débat démocratique.

220Dans ce Courrier hebdomadaire, on a particulièrement mis en évidence la contribution des Régions et des Communautés à l’assainissement de la dette publique en rappelant qu’une des motivations des mécanismes résidait dans la préservation de l’intervention nationale en sécurité sociale. Cette motivation sera-t-elle maintenue et pendant combien de temps ?

221La sécurité sociale représente dans la plupart des pays fédéraux le pilier de la solidarité interpersonnelle et probablement un garant important de l’union économique et de l’unité monétaire. La mise en cause de son aspect national hypothéquerait probablement la voie fédérale choisie dans le cadre de la réforme actuelle au profit d’autres formules. Il convient donc d’y être attentif.

222Existera-t-il une volonté politique, avec les moyens qu’elle suppose, pour réaliser des modifications dans les mécanismes de financement qui tiendront compte de l’évolution de l’ensemble des politiques menées, dans toute leur complexité et dans certains cas dans leurs aspects contradictoires ?

223Les discussions et les négociations qui ne manqueront pas d’être engagées dans le cadre de la 3ème phase de la réforme de l’Etat, qui comprendra notamment l’approfondissement des compétences des Régions et des Communautés dans des matières telles que l’agriculture, les commandes publiques ou le commerce extérieur, constitueront un autre moment important de l’histoire politique où stratégies et arbitrages conjugueront leurs effets avec les situations telles qu’elles résulteront, notamment, des mécanismes de financement votés début 1989.

224De même, le nécessaire maintien de l’union économique et de l’unité monétaire énoncé par le gouvernement dans l’exposé des motifs de la loi de financement et dont les conditions peuvent sans doute être trouvées dans des formules diverses, se trouvera confronté avec la recherche d’une articulation optimale entre un système monétaire belge et un système monétaire en voie d’intégration européenne. Ici également, il importe de connaître l’évolution des stratégies initiées tant par les autorités européennes que par les pouvoirs nationaux et leurs composantes ; ce qui donne une autre dimension à la problématique des "relations extérieures".

Notes

  • [1]
    La révision de la Constitution. Juillet 1988, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1207, 1988.
  • [2]
    Pour le caractère complexe du contexte et du contenu des négociations, voir Jacques Brassinne, Xavier Mabille, La crise gouvernementale. Décembre 1987-mai 1988, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1198-1199, 1988.
  • [3]
    Voir M. Installé et M. Peffer, Le financement des Communautés et des Régions dans l’accord gouvernemental de mai 1988. Principes, mécanismes et tendances, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1209-1210, 1988.
  • [4]
    Doc. parl., Chambre 635-1 (1988-1989), 3 décembre 1988, p. 3.
  • [5]
    J.L. Dehaene, Doc parl., Chambre 635-17 (1988-1989), 4 janvier 1989, p. 171.
  • [6]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 635-17 (1988-1989), p. 172.
  • [7]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 635-17 (1988-1989), p. 33.
  • [8]
    Exposé des motifs, Doc. parl., Chambre 635-1 (1988-1989), p. 11.
  • [9]
    De même, l’article 113 de la Constitution attribue aux Communautés et aux Régions une compétence fiscale : "Hors les provinces, les polders et wateringues et les cas formellement exceptés par la loi, le décret et les règles visées à l’article 26bis, aucune rétribution ne peut être exigée des citoyens qu’à titre d’impôt au profit de l’Etat, de la Communauté, de la Région, de l’agglomération, de la fédération de communes ou de la commune".
  • [10]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 637-17, op. cit., p. 175.
  • [11]
    Exposé introductif du ministre des Finances, Doc. parl., Chambre 635-18 (1988-1989), 4 janvier 1989, p. 217
  • [12]
    Doc. parl., Chambre 635-17, op. cit., p. 34.
  • [13]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 635-17, p. 178.
  • [14]
    Art. 9 paragr. 1er, 3ème et 4ème al. : "En vue de sauvegarder l’union économique et l’unité monétaire, le Roi pourra, par arrêté royal délibéré en Conseil des ministres pris après concertation avec les Exécutifs concernés, imposer à partir du 1er janvier 1994 un pourcentage maximal à ces centimes additionnels et à ces remises. Le Roi saisira les Chambres législatives, immédiatement si elles sont réunies, sinon dès l’ouverture de leur plus prochaine session, d’un projet de loi portant confirmation de son arrêté. Celui-ci ne produit d’effet pour l’exercice d’imposition en cours que s’il a été publié au plus tard dans les trois mois à dater de la publication du décret ou de l’ordonnance concerné ; il sera sans effet s’il n’est pas confirmé par une loi dans les neuf mois à dater de la publication de décret ou de l’ordonnance concerné".
  • [15]
    Exposé des motifs, op. cit., p. 31
  • [16]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 635-17, op. cit., p. 179.
  • [17]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 635-17, op. cit., p. 33 ;
  • [18]
    Doc. parl., sénat, op. cit., pp. 12-21.
  • [19]
    "Dès l’année budgétaire 1990 et pour chaque Région, la quotité de 14,3 % (…) est prise en considération en fonction de 9 annuités constantes consécutives correspondant à l’amortissement de cette quotité et l’intérêt calculé sur la base du taux effectif du premier emprunt public à terme de plus de cinq ans émis en francs belges par l’Etat, au cours de l’année budgétaire concernée" (art. 14 paragr. 1er). A partir de la 3ème année, on détermine annuellement le total des annuités découlant des emprunts correspondants des années précédentes.
  • [20]
    Exposé des motifs, op. cit., p. 19.
  • [21]
    Exposé des motifs, op. cit., pp. 19-20.
  • [22]
    "Par suite de cette correction de transition la différence entre les deux est éliminée à concurrence de 90 % pendant la seconde année, à concurrence de 80 % pendant la troisième, à concurrence de 70 % pendant la quatrième, etc. A partir de la onzième année les moyens concernés seront entièrement répartis selon le produit des impôts des personnes physiques ; cette année-là on calculera pour la dernière fois sur la base de l’actuel niveau des dépenses", Exposé des motifs, op. cit., p. 22.
  • [23]
    Exposé des motifs, op. cit., p. 23.
  • [24]
    Deux modifications apportées dans la loi de financement par rapport au mécanisme prévu dans l’accord de gouvernement de mai 1988 (montants adaptés à la totalité (et non à une partie) de la croissance du PNB nominal ; pourcentage moyen (et non le plus faible) résultant du rapport entre l’affectation théorique globale, moins la solidarité, et l’IPP global) sont à la base de l’amélioration des marges de manœuvre des Régions durant la période définitive, principalement pour les Régions dont les taux de l’IPP n’atteignent pas le taux de l’IPP le plus élevé, à savoir la Wallonie et la Flandre.
  • [25]
    Voir M. Installé, M. Peffer, op. cit., pp. 63-65 ; M. Installé, Le financement des Régions : principes et prospectives, Wallonie, 88/6, pp. 349-350.
  • [26]
    Les secteurs qui relevaient de la politique nationale étaient les charbonnages, la construction et la réparation navales, l’industrie du verre creux d’emballage, l’industrie textile et la sidérurgie. La SNSN a été créée le 29 septembre 1982, elle succédait à 3 sociétés, constituées en 1980 et 1981, chargées respectivement du financement des charbonnages (SNCF), de la restructuration de l’industrie de la confection et du textile (SNCT) et des participations et du financement de la sidérurgie (SNS). (Voir E. Lentzen, E. Arcq, Les secteurs nationaux, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 938, 30 octobre 2981 ; J.F. Escarmelle, Capitaux publics et restructurations industrielles, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1078, 3 mai 1985 ; J.F. Escarmelle, Capitaux publics et régulation étatique en période de crise, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1079, 10 mai 1985). La loi du 5 mars 1984 relative aux soldes et charges du passé des Communautés et des Régions et aux secteurs économiques nationaux avait prévu de nouveaux mécanismes de financement pour les secteurs où les enveloppes nationales fixées étaient dépassées : ces besoins "nouveaux" étaient financés par l’excédent de ristournes du produit des droits de succession accordées antérieurement aux Régions après couverture des charges du passé de la Région et après apurement des dépassements de trésorerie. Cette loi prévoyait également la création par la SNSN de 2 filiales régionales pouvant émettre des emprunts garantis par le résidu de la ristourne des droits de succession et le transfert des crédits d’ordonnancement inscrits dans le budget national et destinés à des investissements nationaux dans la Région concernée. Dans la loi du 16 janvier 1989, les droits de succession sont redevenus un impôt régional dont le produit est affecté au paiement des emprunts contractés par les Fonds régionaux pour les secteurs nationaux (sauf a Bruxelles où les droits de succession sont ristournés mais non affectés).
  • [27]
    Le montant global des participations et créances ainsi que la liste des sociétés concernées ont été publiés au Moniteur belge le 8 février 1989.
  • [28]
    La situation au 31 décembre 1988 en ce qui concerne les soldes des enveloppes de reconversion octroyées dans le cadre de la restructuration d’entreprises dans les secteurs nationaux était la suivante : "Dans les différents invests un montant de 3.167,5 MBF n’a pas été utilisé. Etant donné qu’il ne s’agit que des invests wallons, ce montant sera intégralement transféré au FSNW. Autres enveloppes non utilisées : Flandre : Boelwerf : 312 MBF ; Scherpswerven van Langerbrugge et Fulton Marine : 44,5 MBF, ces moyens sont bloqués comme garantie supplémentaire pour des crédits maritimes ; Scheepswerven van Rupelmonde : 48,5 MBF ; KS : 1.000 MBF encore à transférer ; Wallonie : Chantiers navals de Meuse et Sambre : 9,5 MBF, aussi bloqués comme garantie pour crédit maritime". Doc parl., Chambre 635-18, op. cit., pp. 565-566.
  • [29]
    J.L. Dehaene, Doc. parl., Chambre 635/18, p. 640.
  • [30]
    Voir M. Peffer, L’affectation des dépenses communautaires à Bruxelles, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1163-1164, 1987 ; X. Mabille, La législature 1981-1985, Courrier hebdomadaire du CRISP No 1088, 13 septembre 1985.
  • [31]
    Doc. parl., Chambre 635-18, op. cit., p. 641
  • [32]
    (La Région bruxelloise et la Région wallonne ont procédé à des remboursements début 1989.
  • [33]
    Il n’est pas évident à ce jour que le pourcentage des droits d’enregistrement actuellement affecté sera attribué puisque la loi spéciale prévoit que les Régions disposeraient au minimum du montant de l’année précédente.
  • [34]
    Voir S. Loumaye, Les nouvelles institutions bruxelloises, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1232-1233, 1989 ; Ph. De Bruycker, Bruxelles dans la réforme de l’Etat, Courrier hebdomadaire du CRISP, No 1230-1231, 1989.
  • [35]
    Inversement, ces montants seront ajoutés aux montants de base de la partie attribuée à chacune des deux Communautés de l’impôt des personnes physiques.
  • [36]
    Ceci ne signifie nullement que les Communautés soient obligées d’affecter ces montants à l’enseignement.
  • [37]
    Exposé des motifs, Doc. parl., Chambre 635-1, p. 37.
  • [38]
    Doc. parl., Sénat 562-2ter, pp. 17-34.
  • [39]
    Doc. parl., Sénat 562-2, op. cit., p. 23.
  • [40]
    Exposé des motifs, Doc. parl., Chambre 635-1, p. 32.
  • [41]
    Exposé des motifs, op. cit., p. 32.
  • [42]
    Exposé des motifs, op. cit., p. 33.
  • [43]
    Ibidem, p. 34.
  • [44]
    Doc. parl., Chambre 516-1 (1988), p. 9.
  • [45]
    La prise en compte, dans des projections, d’implications non strictement budgétaires et financières est particulièrement ardue.
  • [46]
    "Vu l’horizon de temps assez éloigné pour la mise en œuvre de la phase définitive de la réforme de l’Etat, les simulations des effets de la réforme ont nécessité un certain nombre d’hypothèses simplificatrices qui sont dans certains cas adaptées en fonction du temps", Banque nationale de Belgique, Examen du projet de réforme de l’Etat pour le financement des Communautés et des Régions, 12 décembre 1988, p. 11.
  • [47]
    Voir notamment Doc. parl., Chambre 635-17, pp. 181-210 ; les notes de la Banque nationale de Belgique et celle de J.L. Dehaene, publiées dans les doc. parl., Sénat 562-2ter, op. cit., pp. 3-16.
  • [48]
    Voir les nuances apportées à cette question, pp. 47 et 48.
  1. Introduction
  2. 1 - Les principes généraux
    1. La responsabilité et l’autonomie financières
      1. Les recettes non fiscales et les parties attribuées du produit d’impôts et de perceptions
      2. Les impôts régionaux
      3. L’autonomie fiscale
    2. L’unité monétaire et l’union économique
    3. Une "solidarité réversible et transparente"
    4. Le maintien de certaines charges du passe au niveau national
    5. Deux autres principes
  3. 2 - Le financement des Régions
    1. L’impot conjoint
      1. Les montants de base
      2. Les mécanismes de transfert au cours de la période transitoire
      3. Nouvelles compétences
      4. Fonds des communes et des provinces
      5. Anciennes dotations
      6. Le régime définitif
      7. L’intervention de solidarité nationale
      8. Les moyens supplémentaires de financement des programmes de remise au travail des chômeurs
      9. Les hypothèses gouvernementales
      10. Les simulations du gouvernement
      11. Évolution des moyens par rapport aux dépenses actuelles indexées
      12. Importance des charges d’intérêts au cours de la période transitoire
      13. Les marges de manœuvre des Régions
    2. Dispositions particulières
      1. Les Fonds pour la restructuration des secteurs nationaux
      2. Le Fonds d’aide au redressement financier des communes
      3. La détermination de la partie irrécouvrable des dettes
      4. La réalisation d’un équilibre interrégional
      5. Aspect bruxellois
      6. La dette du logement
      7. Dispositions particulières concernant Bruxelles
    3. Les moyens des régions en 1989
  4. 3 - Le financement des Communautés
    1. Les impôts partages
      1. Les montants de base
    2. TVA
    3. IPP
      1. Les mécanismes de transfert
        1. La redevance radio télévision
        2. La taxe sur la valeur ajoutée
        3. L’impôt des personnes physiques
      2. Les hypothèses gouvernementales
      3. Les simulations du gouvernement
      4. Évolution des moyens par rapport aux dépenses actuelles indexées
      5. Importance des charges d’intérêt au cours de la période transitoire (financement IPP)
      6. Les marges de manœuvre des Communautés
      7. Dispositions particulières
    4. Les moyens des communautés en 1989
  5. 4 - Les emprunts
    1. Les types d’emprunts et les modalités de concertation
    2. Une modalité particulière de concertation
  6. 5 - D’autres scénarios
    1. De nouvelles hypothèses
    2. Un scenario d’endettement nul
    3. Des scenarios spécifiques de "maitrise financière" pour les régions wallonne et bruxelloise ainsi que pour la communauté française
  7. Conclusions
Marc Installé
Michel Peffer
Reginald Savage
Cette publication est la plus récente de l'auteur sur Cairn.info.
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Mis en ligne sur Cairn.info le 11/08/2014
https://doi.org/10.3917/cris.1240.0001
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