Rapport public annuel 2014, tome I volume 1-1, les SAFER

Les SAFER :

les dérives d’un outil de politique

d’aménagement agricole et rural

_____________________

SENTATION

____________________

Les sociétés pour l’aménagement foncier et rural (SAFER) sont

des sociétés anonymes créées au début des années 1960 pour acheter et
revendre des terres agricoles et des sièges d’exploitation. Elles ont pour
objectifs de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs dans de
bonnes conditions, de remembrer le parcellaire agricole et de permettre
l’agrandissement d’exploitation de type familial pour atteindre un seuil
de rentabilité.

Au nombre de 26 dont trois dans les départements d’outre-mer, les

SAFER emploient 986 salariés. À fin 2012, le total de leur bilan s’élève à
450 M€,  dont  204  M€  de  dettes  financières  et  134  M€  de  capitaux
propres.  Les  SAFER  ont  acquis,  en  2012,  86 600  hectares  (ha)  et
9 700 biens  pour  une  valeur  totale  de  1,1  Md€.  Elles  ont  rétrocédé  au
total 88 300 ha, en effectuant 11 900 opérations.

Les SAFER, bien que sous statut de société anonyme, sont investies

d’une  mission  d’intérêt  général  concernant  le  foncier  agricole  et  rural,
qu’elles exercent grâce au droit de préempter que leur accorde la loi du
8 août  1962.  Progressivement,  leur  rôle  et  leur  champ  d’action  se  sont
élargis, dans le développement rural avec la loi du 25 janvier 1990 puis
dans le domaine environnemental avec la loi du 9 juillet 1999, alors que
dans  le  même  temps  leur  mission  première,  le  remembrement,  se
réduisait.

Les SAFER sont constituées en réseau, coiffé par deux entités : la

Fédération nationale des SAFER (FNSafer), une association créée en
1962, et la société centrale pour l’aménagement foncier rural

(SCAFR)

créée, sous l’égide de l’État, pour participer au capital des SAFER.

La SCAFR, considérée comme une filiale de la Caisse des dépôts et consignations,

a changé de dénomination après sa fusion, en 2002, avec une société de conseil, pour
devenir la société « Terres d’Europe-Société de conseil pour l’aménagement foncier
rural », souvent dénommée SCAFR.

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La Cour a contrôlé au début des années 1990 plusieurs SAFER.

Elle  avait  alors  notamment  constaté  un  manque  d’adéquation  entre  la
politique  foncière  des  SAFER  et  celle  définie  par  l’État,  ainsi  que
l’insuffisante définition des objectifs et de la programmation des activités
de chaque SAFER.

Le nouveau contrôle que vient d’effectuer la Cour a porté sur les

deux structures nationales, ainsi que sur quatre SAFER aux territoires
très différenciés

. Il montre que les SAFER mènent aujourd’hui, de

manière très indépendante, des activités diversifiées et peu contrôlées par
les pouvoirs publics, ce qui rend nécessaire un recadrage de leurs
missions et une meilleure maîtrise de leur réseau.

I - Des activités diversifiées

A - Un champ d’action élargi

Deux éléments ont fortement pesé sur l’activité des SAFER et

donc  sur  leur  situation  financière  :  la  fin  de  la  période  des  grands
remembrements et la réduction du marché des terres agricoles sous l’effet
de  l’urbanisation  et  de  l’artificialisation  des  sols.  La  part  des  terres
agricoles  est  en  effet  passée  de  62,6 %  du  territoire  national  en  1960  à
51,4 %  en  2010,  alors  que,  durant  la  même  période,  les  sols  boisés
passaient de 21 % à 31 % et les sols artificialisés de 8,8 % à 12,4 %.

Il revient aux SAFER d’agir sur le marché rural et de favoriser la

transparence  du  marché.  Cette  mission  a  été  progressivement  étendue
avec  l’élargissement  de  leur  droit  de  préemption  par  la  loi  du  4 juillet
1980.  Celle-ci  leur  reconnaît  aussi  la  faculté  de  céder  des  biens  à  des
organismes publics ou des associations foncières en vue de constituer des
réserves foncières ou d’aménager l’espace rural.

Dix ans plus tard, la loi du 25 janvier 1990 met les SAFER en

position d’opérateur foncier en milieu rural, en leur donnant la possibilité
d’effectuer des études et de conduire des opérations en vue de favoriser le
développement rural, y compris vers des activités non agricoles. Pour la

Deux correspondaient à des régions administratives : SAFER Poitou-Charentes et

SAFER Languedoc-Roussillon, ce qui n’est le cas ni pour la SAFER Aquitaine-
Atlantique, ni pour la SAFER Flandres-Artois.

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AGRICOLE ET RURAL

première fois, apparaît la notion de « préservation de la nature et de
l’environnement ».

Cette évolution est confirmée par la loi du 9 juillet 1999 qui met en

place  la  possibilité  de  préemption  pour  des  motifs  environnementaux.
Elle  est  parachevée  par  la  loi  du  23  février  2005,  puisque  l’article
L. 141-1 du code rural et de la pêche maritime (CRPM) précise désormais
que les  SAFER  « concourent  à  la  diversité  des  paysages,  à  la  protection
des ressources naturelles et au maintien de la diversité  biologique ».  Les
liens plus étroits sont prévus avec les collectivités  territoriales et un rôle
plus important est attendu dans le domaine forestier.

Parallèlement, l’exemption fiscale des droits d’enregistrement dont

bénéficient les SAFER a été largement étendue en 1999-2000.

Alors que les régions ont pris de plus en plus de place dans

l’organisation administrative, le ressort de certaines SAFER n’est plus en
adéquation avec cette évolution comme le montre la carte ci-après

. En

1995,  la  Cour  demandait  de  poursuivre  l’évolution  engagée,  trop
lentement,  en  faveur  d’un  regroupement  régional,  voire  inter-régional.
L’absence  de  correspondance  avec  les  régions  est  un  handicap  si  les
SAFER veulent apporter leur expérience à l’aménagement des territoires
et coopérer, de façon constructive, avec les régions.

C’est le cas de six SAFER : Aquitaine-Atlantique, Garonne-Périgord, Aveyron-Lot-

Tarn, Gascogne-Haut-Languedoc, Maine-Océan, Poitou-Charentes.

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Aveyron-Lot-Tarn) ou même négatifs (Bretagne, Languedoc-Roussillon,
Corse).

De fait, des SAFER profitant de la richesse de leur territoire (prix

élevé des terres, des vignes ou des forêts), d’opérations dites de
« substitution » rémunératrices et de ventes de biens non-agricoles dans
des secteurs recherchés

, accumulent les excédents.

Dans le cas d’une opération de « substitution », la SAFER, au lieu

d’acheter un bien et de le revendre après éventuelle restructuration, sert
d’intermédiaire pour qu’un seul acte notarial soit passé entre le vendeur et
l’acheteur, après passage en comité départemental et avis du commissaire
du gouvernement.

La Cour a d’ailleurs constaté que les trois SAFER qui pratiquent le

plus  d’opérations  de  « substitution »  sur  des  propriétés  de  valeur
distribuent une partie de leurs bénéfices à leurs salariés (pour un total de
314 098 € en 2012). Et ce en contradiction avec l’article L. 141-7 du code
rural  et  de  la  pêche  maritime  qui  dispose  que  « les  SAFER  ne  peuvent
avoir  de  buts  lucratifs. Les  excédents  nets  réalisés…  ne  peuvent  être
utilisés,  …qu'à  la  constitution  de  réserves  destinées  au  financement
d'opérations conformes à l'objet de ces sociétés ».

À l’inverse, des situations difficiles peuvent aussi résulter de

charges de structures trop importantes dans des SAFER multipliant leurs
implantations territoriales et réticentes à l’idée de recentrer leur réseau.
De plus, le système de calcul de marges

mis en place dans le passé par

la  FNSafer  apparaît  désormais  complètement  dépassé.  Faute  de
comptabilité  analytique,  les  marges  réelles  dégagées  par  chacune  des
activités des SAFER ne peuvent être précisément déterminées.

La valeur moyenne du lot acquis est en 2012 de 41 000 € en Lorraine, mais de

173 000 € en Provence-Alpes-Côte d’Azur, 214 000 € en Centre et 215 000 € en
Aquitaine-Atlantique.

Il s’agit d’un calcul de marges semi-brutes qui n’impute que les dépenses liées

directement à chaque type d’activité, sans aucune affectation des charges communes,
à défaut de toute comptabilité analytique.

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II - Des missions à recadrer

A - La connaissance du marché rural : une amélioration

nécessaire

La première mission confiée aux SAFER concerne la promotion de

la transparence du marché rural par une observation statistique des
mouvements intervenant sur ce marché. À ce titre, la Cour recommandait
en 1995 une amélioration des outils statistiques. Si des évolutions ont été
réalisées grâce à un outil informatique plus performant depuis 2009, des
progrès sont encore nécessaires pour améliorer la connaissance des
mouvements sur le marché rural et de l’activité des SAFER.

1 - Un marché rural en mutation

L’État a confié aux SAFER (article L. 141-1-I du code rural et de

la pêche maritime) une mission d’observatoire du marché rural afin d’en
permettre la transparence. La notion de marché rural repose
essentiellement sur les déclarations d’intention d’aliéner adressées par les
notaires, auxquelles les SAFER ajoutent leurs propres acquisitions

L’ensemble du territoire national « rural », plus ou moins agricole ou
naturel, fait donc partie du champ d’action statistique traité par la
FNSafer.

Toutefois, un nombre croissant, même s’il ne peut être défini

précisément,  de  pratiques  et  de  montages  juridiques,  généralement
réalisés  à  des  fins  d’optimisation  fiscale,  peut  conduire  à  la  fois  à  faire
échec  à  la  mission  de  transparence  du  marché  foncier  rural  des  SAFER,
mais aussi à l’utilisation éventuelle de leur droit de préemption ou d’une
possibilité  d’acquisition  à  l’amiable.  La  fonction  d’observatoire  des
SAFER  nécessite  que  le  cadre  juridique  soit  adapté  à  cette  nouvelle
réalité, notamment en rendant obligatoire la notification aux SAFER des
opérations  portant  sur  les  transferts  de  parts  sociales  et  les
démembrements de propriétés agricoles.

Au total, 216 500 informations ont été traitées en 2012.

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Les statistiques des SAFER font l’objet d’un suivi technique

rigoureux, d’autant plus que celles concernant le marché rural et les prix
pratiqués sont les seules existantes en la matière.

Les séries sur les prix sont d’ailleurs utilisées officiellement par le

ministère chargé de l’agriculture

. Par ailleurs, un ouvrage annuel sur le

« prix des terres » est publié et vendu au public ; il en est de même
concernant le « marché des forêts ».

Le refus de certaines SAFER de communiquer des données aux

commissions  départementales  de  consommation  des  espaces  agricoles
(CDCEA),  créées  par  la  loi  de  modernisation  de  l’agriculture  du
27 juillet 2010,  a  suscité  une  intervention  de  la  FNSafer.  Celle-ci  a
rappelé aux SAFER que, dans un tel cadre, elles assument une mission de
service public et doivent fournir des données gratuitement.

2 - Des activités peu transparentes

La FNSafer présente chaque année les données relatives à l’activité

des  SAFER  susceptibles  de  renseigner  sur  l’évolution  du  marché  rural.
Ces données sont nombreuses, mais elles restent parcellaires et difficiles à
interpréter. En particulier, il est impossible d’analyser de façon détaillée,
par  exemple  pour  les  installations  des  jeunes  agriculteurs,  la  nature  de
l’opération  menée par  la  SAFER :  véritable  acquisition  ou  opération  de
« substitution ».

De nombreux tableaux d’activité sont peu renseignés dès qu’il

s’agit  de  répartir  les  informations  par  domaine  d’action  (agriculture,
environnement,  développement) ;  la  rubrique  « inconnu »  est  importante
et  parfois  prépondérante,  par  exemple  concernant  le  stock  foncier  non
conventionné.  Il  en  est  de  même  pour  tous  les  tableaux  concernant  les
vendeurs et surtout les acquéreurs.

Il apparaît très difficile d’obtenir des renseignements précis de la

part des SAFER, par exemple pour le tableau de répartition de leurs
effectifs entre activités. Les enquêtes particulières menées récemment
concernant les relations avec les collectivités territoriales, les activités en

Les seules conventions passées par l’État avec la FNSafer concernent les

statistiques relatives aux séries de prix sur les terres et prés, ainsi que sur les vignes et
sur  le  point  d’information  international.  De  même,  une  convention  passée  avec  la
Société  forestière  de  la  Caisse  des  dépôts  et  consignations  permet  chaque  année  la
parution  d’un  ouvrage  :  «  Le  marché  des  forêts  en  France  »,  dont  les  données  sont
reprises par l’indicateur du marché des forêts en France qui présente une série depuis
1970.

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matière environnementale ou en faveur de l’agriculture biologique, ne
font pas toujours l’objet de réponses systématiques de l’ensemble des
SAFER.

Dans la mesure où chaque société reste totalement libre de sa

gestion, en matière de politique foncière, de relation avec les collectivités
ou de tarifs pratiqués

, des comportements très différents en résultent.

L’action de la FNSafer est de ce fait difficile à mener.

De plus, en de nombreux domaines, la volonté d’obtenir un large

consensus ne permet pas à la FNSafer de faire adopter des évolutions
nécessaires communes à l’ensemble des SAFER (environnement, marges
différenciées pour les jeunes agriculteurs, etc.). Les statistiques relatives à
l’activité SAFER restent ainsi limitées et les rapports et comptes transmis
à ce titre à l’État ne font pas l’objet d’études approfondies. C’est ainsi que
l’évolution essentielle, que représente depuis 2000 le développement des
opérations de « substitution », a pu échapper à l’État alors qu’elles
représentent plus de 75 % de l’action foncière de nombreuses SAFER. Un
contrôle plus attentif de l’État en ce domaine aurait dû s’imposer.

B - Les missions d’intérêt général : un indispensable

recentrage

1 - Des opérations de « substitution » de plus en plus

prépondérantes

Les SAFER sont un acteur important sur un marché rural

qui se

rétracte,  mais,  contrairement  à  un  reproche  couramment  formulé,  elles
utilisent statistiquement peu leur droit de préemption comme le montre le
tableau  n°  1.  En  effet,  la  simple  menace  de  recourir  à  ce  dispositif  peut
conduire  à  une  acquisition  amiable  ou  à  une  opération  dite  de
« substitution ».

Pour l’enquête, menée en 2009, sur les tarifs pratiqués dans les différents domaines

d’intervention, seules 21 SAFER ont répondu et souvent de façon très incomplète à la
FNSafer.

Les acquisitions, en hectares, par rapport au marché global de l’espace rural sont de

18 %, dont seulement 0,7 % en utilisant la préemption. Le taux de prise des SAFER
sur la part du marché qui leur est accessible (hors fermiers en place, terrains à bâtir,
etc.) est de 32 %, mais varie de 17 % (Flandres-Artois) à 45 % (Gascogne-Haut-
Languedoc).

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Bien que la substitution ne soit pas réellement un mode

d’acquisition dans la mesure où la SAFER ne devient pas propriétaire du
bien  à  rétrocéder,  elle  figure  pourtant  à  ce  titre  dans  les  statistiques  des
SAFER.  De  ce  fait,  comme  le  montre  le  tableau  n°  2,  en  2012,  les
« substitutions »  occupent  une  part  très  majoritaire  dans  les  modes
d’intervention.

Tableau n° 2 :

part des « substitutions » dans les modes

d’acquisition

2012

Surface acquise

Valeur en principal

Hectares % FRANCE

K€

% FRANCE

« Substitutions »

60 528

68 %

839 390

78 %

Acquisitions amiables

Hors « substitutions »

21 163

24 %

180 035

17 %

Préemptions

6 868

8 %

52 883

5 %

Ensemble des acquisitions

88 568

100 %

1 072 297

100 %

Source : FNSafer

Ce résultat s’inscrit dans l’évolution de la législation fiscale. Les

SAFER  ont  obtenu  une  exemption  fiscale  des  droits  d’enregistrement,
mais  pour  compenser  la  réduction  de  ces  droits  de  15,50 %  à  4,9  %
(3,8 %  au  profit  du  département  et  1,2 %  au  profit  de  la  commune),  les
SAFER  ont  pu  étendre  l’exonération  fiscale  aux  opérations  de
« substitution »  (depuis  le  31  mars  1999)  et  même  aux  ventes  de  tous
« biens ruraux » au sens large du terme (depuis le 31 mars 2000).

L’avantage

fiscal

concernant

les

seules

opérations

« substitution » est de plus de 46 M€ en 2012, sur un total de près de
60 M€. Il a participé à l’amélioration des marges

; ainsi, en 2011, la

marge brute sur l’activité de « substitution » représentait 49,2 % du total
des ressources des SAFER ; elle atteignait 66 % en Provence-Alpes-Côte
d’Azur et 68 % en Aquitaine-Atlantique. Son coût est supporté par les
collectivités territoriales privées des droits d’enregistrement.

Les marges sont passées, pour les SAFER de métropole, de 33,256 M€ en 1999 à

88,637 M€ en 2012.

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101

Depuis 2000, certaines SAFER ont ainsi modifié leurs pratiques

comme le montre l’évolution trimestrielle en pourcentage de la part des
« substitutions » dans les rétrocessions effectuées entre 2000 et 2012,
retracée dans le graphe suivant.

Graphique n° 1 : part des « substitutions » dans les rétrocessions

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

-2

Nombre

Surface

Source : FNSafer

Cependant cet avantage fiscal concerne de plus en plus des

opérations relatives à des biens ruraux bâtis. De fait, les SAFER
effectuent plus fréquemment des transactions sur des immeubles bâtis à
valeur élevée

. Ainsi, la FNSafer gère un site internet « www.propriétés-

rurales.com », similaire à ceux des notaires ou des agences immobilières,
sur lequel des propriétés essentiellement bâties de plus d’un million
d’euros sont à vendre

. Ce sont ces évolutions qui contribuent à alimenter

les griefs contre les SAFER de la part des autres intermédiaires
immobiliers.

De plus, à l’occasion des contrôles de la Cour, il est apparu que des

SAFER interviennent au titre d’une opération de « substitution », alors
même que l’opération de vente d’une propriété est déjà conclue sur le
principe. Le vendeur et l’acheteur bénéficient dans ce cas du savoir-faire
de la SAFER ainsi que d’une garantie en responsabilité.

Les acquisitions avec bâti représentent 45 % des surfaces, mais 70 % de la valeur.

La valeur du lot moyen bâti acquis en 2012 était de 399 000 €, contre 307 000 € en
2011, soit + 30 %.

Au nombre de 192, début mai 2013, dont 23 pour la SAFER Centre, 19 pour la

SAFER Aquitaine-Atlantique et 12 pour la SAFER Provence-Alpes-Côte d’Azur.

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Cette pratique est particulièrement répandue dans le secteur

viticole  où  certaines  SAFER  peuvent  réaliser  des  opérations  sollicitées
par les vendeurs. Dans ce cas, le recours à la SAFER permet de sécuriser
le  processus,  en  particulier pour  permettre  une  mise  en  exploitation  plus
rapide. Certains intermédiaires viennent chercher la SAFER sans oublier
d’intégrer  leur  rémunération.  Un  tableau  comparatif,  réalisé  à  partir  de
cas concrets sur des domaines viticoles, peut ainsi être dressé.

Tableau n° 3 :

comparaison entre la vente classique et la

« substitution »

Vente

« classique »

« Substitution »

SAFER

Prix du vendeur

5 000 000 €

Cabinet de négociation

150 000 €

150 000 € (reversé

par la SAFER)

Droits fiscaux (5,09 %)

262 135 €

Rémunération SAFER (8 %)

250 000 € (après

reversement)

Versement par l’acquéreur

5 412 135 €

5 400 000 €

Source : Cour des comptes

En pratiquant de la sorte, les gagnants sont : la SAFER (250 000 €

de  marge),  l’acquéreur (12 135  €  dans  le  cas  retenu  et  la  possibilité
d’amortir  la  rémunération  SAFER),  le  vendeur  qui  maintient  son  prix  et
ne  retarde  pas  la  vente  (menace  de  préemption  écartée).  Les  perdants
sont : le département pour 195 700 €, la commune pour 61 800 € et l’État
pour 4 635 €.

La Cour rappelle que l’avantage fiscal attribué aux SAFER avait

pour but de leur permettre d’intervenir pour des motifs d’intérêt public et
notamment de favoriser l’installation des jeunes agriculteurs. L’utilisation
de cet avantage fiscal est injustifiée pour des opérations dans lesquelles le
rôle de la SAFER se limite parfois à celui d’un intermédiaire, certaines
opérations n’ayant, en outre, qu’un lointain rapport avec l’activité
agricole lorsqu’il s’agit, par exemple, de biens à usage résidentiel.

La poursuite de telles pratiques pour compenser la baisse des

subventions accordées aux SAFER, aux frais des collectivités

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AGRICOLE ET RURAL

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territoriales, ne saurait constituer une réponse pertinente au regard des
principes qui ont présidé à la création de ces organismes.

Il conviendrait donc d’assurer un encadrement des opérations de

« substitution » ou sur des biens non agricoles, en réservant l’avantage
fiscal aux seules opérations relevant de la mission d’intérêt général.

2 - Une faible activité dans les métiers de base

L’installation des jeunes agriculteurs : une priorité ?

En 1995, la Cour recommandait un recentrage des activités des

SAFER  sur  leur  mission  d’intérêt  général  essentielle :  l’installation  de
jeunes  agriculteurs.  Un  sondage  réalisé  par  le  magazine  « Terres
agricoles » indique que 85,5 % des personnes interrogées pensent que les
SAFER  ne  facilitent  pas  vraiment  l’installation  des  agriculteurs,  seules
10 % estiment que ces organismes jouent pleinement leur rôle

La FNSafer met en avant les efforts réalisés en ce domaine. Les

documents nationaux produits font valoir que les SAFER consacrent une
part importante de leur activité de rétrocessions au profit de l’installation
des agriculteurs, pourtant celle-ci représente moins du tiers de l’ensemble
en 2012, même si cette ligne « installations » recouvre des situations très
différentes.  Ainsi,  sur  29 668  ha  de  rétrocessions  en  faveur  de
l’installation,  les  premières  installations  avec  dotations  aux  jeunes
agriculteurs  (DJA)  ne  représentent  que  2 761 ha,  soit  moins  de  10  %  du
total. On ne saurait qualifier ce résultat de « part importante de l’activité
de  rétrocession  »  sans  suggérer  que  cette  activité  est  étonnamment
inefficace.

Il ressort de l’enquête menée en 2012 par la FNSafer que plusieurs

SAFER  se  sont  engagées  avec  les  collectivités  territoriales  (régions  en
particulier)  dans  des  actions  en  faveur  de  l’installation  des  jeunes
agriculteurs.  Les  installations  sont  alors  de  ce  fait  plus  nombreuses.  Ces
actions  sont  plus  faciles  à  mettre  en  place  si  le  ressort  de  la  SAFER
correspond à un ressort régional, comme le montre a contrario l’exemple
de  la  région  Midi-Pyrénées  qui,  devant  l’urgence  du  problème,  a  dû
signer  une  convention  de  portage  foncier  avec  les  trois  SAFER
concernées et quatre caisses du Crédit agricole.

Résultats d’un sondage en ligne réalisé entre le 7 et le 10 février 2012 portant sur

1 272 personnes.

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Un stock foncier généralement faible

L’extension des exemptions de droits d’enregistrement aux

opérations  de  « substitution »  accordée  au  début  des  années  2000  a
permis  globalement  aux  SAFER  d’accroître  fortement  leurs  marges  tout
en n’immobilisant pas de stock foncier.

Alors que le stock foncier était important au début des années 1980

avec plus de 160 000 ha, il est en moyenne à peine supérieur à 40 000 ha
depuis 1991. De plus, la stratégie des SAFER a été de garder un
maximum de stock conventionné

, le plus souvent avec une garantie de

bonne fin de la collectivité concernée (56 % en 2012), ce stock étant le
plus souvent financé par la collectivité, les SAFER ne pouvant le financer
sur leurs fonds propres

La politique des SAFER est aussi en ce domaine très différenciée

La faiblesse du stock foncier propre à la SAFER est, en effet, un signe de
la  diminution  des  acquisitions-cessions  dans  l’activité  et  du  peu
d’engagement à travailler avec les collectivités. Il n’est donc pas étonnant
que  les  trois  SAFER  ayant  des  stocks  peu  élevés,  malgré  leurs
disponibilités  financières,  soient  celles  qui  retirent  le  plus  de  marge  des
opérations de « substitution ».

Dans ce contexte de faiblesse des stocks, les SAFER pratiquent de

moins en moins de remaniements parcellaires, une de leur mission
d’origine : moins de 2 000 opérations en 2012 portant sur 3 000 ha (3 fois
moins qu’en 1999).

C - Le partenariat local : un développement inégal

Les liaisons avec les partenaires institutionnels tels que les

collectivités  territoriales  et  les  établissements  publics  fonciers  sont  très
différentes  selon  les  SAFER,  certaines  agissant  très  peu  en  matière  de
développement  local  ou  d’environnement.  Elles  ne  sont  pas  exemptes
d’ambiguïté.

Seulement cinq SAFER ont un montant de stock foncier non garanti supérieur à

10 M€. De plus, le stock non conventionné de plus de 2 ans ne représente que 32 % de
ce stock.

Les capitaux propres des SAFER de métropole étaient de l’ordre de 119 M€, alors

que la valeur de leur stock foncier est de 300 M€.

Concernant les conventions de stockage, alors que certaines SAFER n’en ont pas,

quatre en ont plus de 150 pour des surfaces dépassant parfois 3 000 ha.

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AGRICOLE ET RURAL

105

Seulement 2,4 % des surfaces rétrocédées (soit 2 009 ha)

concernent la protection de l’environnement en 2012. Le stock foncier
des SAFER classé en faveur de l’environnement n’est que de 1 469 ha en
2012, dont 1 328 ha sont des forêts, à la suite d’une convention avec la
Caisse des dépôts et consignations.

Concernant les collectivités territoriales, les SAFER doivent

transmettre  aux  départements  et  aux  communes  les  déclarations
d’intentions  d’aliéner  (DIA)  qu’elles  reçoivent  des  notaires.  Cette
transmission  est  gratuite,  mais  les  SAFER  essayent  de  valoriser  cette
procédure  par  des  études  et  actions  spécifiques  qui  font  l’objet  de
nombreuses conventions

Les conventions de stockage de foncier ont connu une forte

progression  depuis  20  ans.  À  la  fin  de  2011,  1 160  conventions  étaient
répertoriées  portant  sur  un  stock  de  25 673  ha.  Les  SAFER  participent
directement  à  l’artificialisation  des  terres  agricoles  par  les  conventions
d’aménagement  passées  avec  les  collectivités.  Elles  considèrent  que,
faute  de  pouvoir  s’y  opposer,  mieux  vaut  essayer  d’en  limiter  les
conséquences en excipant de leur connaissance du terrain, notamment en
termes de qualité des terres.

Au niveau national, la FNSafer essaye de maintenir des contacts

avec  les  associations  d’élus  locaux  représentées  à  son  conseil
d’administration  (départements  et  régions).  Des  enquêtes  ciblées
répondant à leurs préoccupations sont aussi effectuées. Les liaisons avec
les associations d’élus communaux et intercommunaux semblent toutefois
moins suivies, alors  même  que ce sont les principaux acteurs en matière
d’aménagement et d’artificialisation des sols.

Les relations conflictuelles avec les établissements publics fonciers

(EPF),  très  fortes  en  2010,  se  sont  apaisées grâce  à  un  groupe  de  travail
commun, bien que les problèmes de fond subsistent : existence de droits
de  préemption  concurrents,  recettes  fiscales  fortes  des  établissements
publics  fonciers  (EPF)  face  à  des  financements  plus  aléatoires  pour  les
SAFER.  Le  rôle  des  SAFER  ne  pourrait  qu’être  conforté  par  une
délimitation  de  leur  ressort  conforme  aux  limites  régionales  dans  les
quatre régions où ce n’est pas encore le cas.

Environ 3 000 conventions au titre des concours techniques et 1 500 concernant

l’observation du marché foncier.

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III - Un réseau à maîtriser

L’éloignement progressif des SAFER de leurs missions

traditionnelles d’intérêt général est pour beaucoup le fruit du manque de
suivi de leur activité, renforcé par la faiblesse des outils d’information. Le
recentrage de l’activité de ces organismes doit donc s’accompagner de
mesures structurelles touchant à l’organisation du réseau et à son
accompagnement.

A - Une organisation à structurer

1 - Réorganiser la tête de réseau

La tête de réseau des SAFER est en réalité bicéphale avec la

FNSafer  d’un  côté  et Terres  d’Europe-SCAFR  de  l’autre.  Cependant,  de
fortes imbrications existent entre les deux structures. Les responsables de
la  société  SCAFR  sont  les  mêmes  que  ceux  de  la  FNSafer.  Les  deux
entités  sont  logées  sur  le  même  plateau  de  la  « Maison  SAFER »,  leurs
personnels  travaillent  de  façon  très  imbriquée  et  les  versements  de  la
FNSafer  représentent  plus  de  66 %  des  produits  d’exploitation  de  la
SCAFR.

La place centrale de la FNSafer

La FNSafer, association de la loi de 1901, a été créée en même

temps  que  les  premières  SAFER  en  vue  notamment  de  veiller  au  bon
fonctionnement  et  à  l’équilibre  économique  de  chaque  société,  et
d’assurer  la  représentation  de  leurs  intérêts  communs,  la  diffusion  des
principes et des  méthodes régissant leur activité. Son budget s’est élevé,
en 2012, à 4,2 M€ pour un effectif de 16 personnes.

Le code rural définit les missions et les compétences des SAFER,

mais il ne précise pas les outils nécessaires pour faire fonctionner de
manière coordonnée un réseau de 26 SAFER, jalouses de leur autonomie.
Elles ont cependant toutes adhéré à la FNSafer qui est l’interlocutrice du
ministère de l’agriculture au niveau central et qui est appelée à participer
aux groupes de travail animés par ce dernier.

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AGRICOLE ET RURAL

107

En application de son règlement intérieur, il est donc revenu à la

FNSafer  d’organiser  un  socle  commun.  Cependant,  si  les  circulaires  et
directives  sont  nombreuses,  elles  ne  sont  pas  réunies  en  un  recueil
pouvant  constituer  un  document  de  référence  facilement  consultable.  De
plus, la  FNSafer ne s’attache pas à vérifier l’application effective de ces
règles,  sauf  à  l’occasion  des  enquêtes  menées  lors  des  changements  de
directeurs, mais dont l’objet est différent.

L’absence de suivi systématique de ses recommandations par la

FNSafer  constitue  un  défaut  majeur  du  pilotage  de  l’ensemble.  La
FNSafer  est  plus  reconnue  par  sa  capacité  à  porter  la  voix  des  sociétés
adhérentes  auprès  des  pouvoirs  publics,  que  pour  son  pouvoir  à
coordonner et impulser les actions de ces dernières. La Cour a mesuré la
forte  résistance  à  l’application  de  certaines  directives,  même  si  de
nombreuses  réunions  (interrégionales,  de  directeurs,  notamment)  sont
organisées à cet effet.

Le rôle ambigu de la SCAFR

La SCAFR, société anonyme au capital de 1,39 M€, a été créée en

juillet  1960  pour  prendre  des  participations  dans  le  capital  des  SAFER
mises en place à partir de 1962. Les institutions publiques sont présentes
à son capital par l’Agence de services et de paiement (ASP) (pour près de
12 %) et la Caisse des dépôts et consignations (près de 35 %). Les autres
grands actionnaires sont le Crédit agricole (32 %) et le Crédit Foncier de
France (près de 7 %).  La  FNSafer, actionnaire à hauteur de 14 %, dirige
la société avec pour seuls actionnaires attentifs, le Crédit agricole et, dans
une  moindre  mesure,  l’ASP.  La  SCAFR,  devenue  Terres  d’Europe-
SCAFR,  après  sa  fusion  en  2002  avec  une  société  de  conseil,  assume
deux  missions :  mener  des  études  statistiques  et  siéger  dans  les  conseils
d’administration  des  SAFER  (dont  elle  est  actionnaire  à  hauteur
d’environ  11 %  pour  3,64 M€).  Elle  y  a  consacré  un  budget  de  près  de
800 000 € en 2012 et un effectif de 8 personnes.

Par ailleurs, une avance a été faite à la SCAFR par l’État en 1990

d’un  montant  de 9,15 M€  à taux  nul. Elle  a été  redistribuée  aux  SAFER
en  fonction  de  leur  niveau  d’activité.  Ces  dernières  devaient  la
rembourser  en  six  échéances  (de  2000  à  2025)  pour  permettre  à  la
SCAFR  de  la  reverser  à  l’État.  Si  l’échéance  de  2000  a  bien  été
remboursée,  celle  de  2005  a  fait  l’objet  d’une  négociation  avec  l’État
aboutissant, en 2007, à en remettre la totalité (1,524 M€).

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COUR DES COMPTES

Le remboursement de l’échéance 2010 n’est pas intervenu, la

FNSafer  ayant  renouvelé  sa  demande  à  l’État  d’abandonner  sa  créance.
Depuis  cette  date,  l’État  n’a  pas  apporté  de  réponse  à  cette  demande  ni
engagé de procédure de recouvrement de sa créance. Ni les comptes de la
SCAFR,  ni  ceux  des  SAFER  bénéficiaires  ne  traduisent  cette  charge  de
remboursement  en  contradiction  avec  les  principes  comptables  de
régularité et sincérité.

Il revient à l’État d’engager dans les meilleurs délais la procédure

de recouvrement de cette créance et de confirmer le sort qu’il entend
donner aux échéances à venir.

Au total, le rôle de la FNSafer comme celui de la SCAFR

pourraient être plus clairement définis en confiant à la FNSafer les
responsabilités d’une institution de tête de réseau (mettre en place les
moyens facilitant la gestion courante des SAFER, produire les statistiques
d’activité, réaliser les études) et à la SCAFR le rôle unique de porteur de
capitaux. Dans ce contexte, la FNSafer pourrait être représentée dans les
conseils d’administration des SAFER, ce qui contribuerait à renforcer sa
position à leur égard.

2 - Instituer un réel contrôle

Les instances de gouvernance

En 1995, la Cour recommandait une moindre représentation du

syndicalisme  agricole  dans  les  conseils  d’administration.  Du  fait  de
l’évolution  des  missions,  ils  se  sont  ouverts,  depuis  2009,  aux
représentants  de  conseils  régionaux,  généraux  et  municipaux  de  leur
ressort,  ce  qui  n’est  d’ailleurs  pas  sans  poser  problème  pour  les  SAFER
chevauchant  plusieurs  régions.  La  gestion  des  SAFER  reste  cependant
très  contrôlée  par  le  monde  agricole,  notamment  par  le  syndicat
majoritaire (la FNSEA).

Dans un audit sur les comités techniques départementaux mené en

2012  sous  l’égide  de  la  FNSafer,  il  est  ainsi  ressorti  que  les  non-
agriculteurs  ont  l’impression  de  rentrer  dans  un  « monde  clos »  où  la
profession  majoritaire  domine.  Il  apparaît  que  les  membres  agriculteurs
subissent  beaucoup  de  pression,  en  particulier  pour  des  parcelles

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AGRICOLE ET RURAL

109

convoitées

. Les élus locaux ont cependant l’impression que le rôle des

SAFER évolue vers une ouverture aux collectivités et à l’environnement
tout en relevant les tensions créées par la participation de facto des
SAFER à une réorientation des terres vers un usage non-agricole
(3 432 ha. en 2012).

Les tensions sont également présentes à l’intérieur du monde

agricole,  en  particulier  lorsque  les  SAFER  veulent  utiliser  leur  droit  de
préemption pour  lutter  contre  la  spéculation  foncière.  Les  rares
préemptions  faites  avec  demande  de  révision  du  prix  aboutissent  dans
85 %  des  cas  à  un  retrait  de  la  vente.  Dans  les  secteurs  à  prix  élevé,  un
conflit  de  génération  existe  entre  les  jeunes  qui  veulent  s’installer  et  les
anciens  qui  veulent  vendre  à  bon  prix,  souvent  dans  un  contexte
d’artificialisation  des  sols.  Des  tensions  existent  aussi avec  les  syndicats
minoritaires  qui  s’estiment  insuffisamment  représentés  et  informés,  bien
que la FNSafer ait donné des consignes d’ouverture en ce domaine.

Par ailleurs, l’ouverture au monde forestier devient pour certaines

SAFER une nécessité, ainsi que l’a rappelé la FNSafer. Globalement les
SAFER traitent désormais plus de 10 % du marché forestier. Ce secteur
représente une part importante de l’activité des SAFER, sur le marché
rural non agricole, mais très variable selon les SAFER (de 5 % à 33 %).

Les règles déontologiques

La FNSafer est chargée d’une fonction d’alerte au sein du groupe

pour les anomalies qu’elle pourrait déceler dans le fonctionnement d’une
SAFER. Elle met en œuvre cette fonction

d’après un processus gradué

pouvant aller jusqu’au signalement au ministre. Le mécanisme est
essentiellement tourné vers les SAFER pouvant rencontrer des difficultés
financières et laisse de côté des pratiques qui pourraient être critiquables
dans certaines SAFER, par exemple, certaines opérations de
« substitution ».

Un comité stratégique et d'éthique a été créé en 2013 à la FNSafer

pour assurer l’appui aux SAFER et le suivi de la « charte éthique » du

Dans des régions où la terre est rare et convoitée, malgré des prix élevés, il n’est pas

rare d’avoir plus de 20 demandes pour une même cession (3 en moyenne nationale),
ce qui conduit souvent la SAFER à partager en plusieurs sous-ensembles.

Un nouveau mécanisme d’alerte a été acté par décision du conseil d’administration

du 11 octobre 2012 et par l’assemblée générale de fin d’année, sans modification du
règlement intérieur.

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110

COUR DES COMPTES

groupe. On constate que cette dernière se réfère uniquement aux missions
traditionnelles des SAFER.

De plus, aucune règle déontologique n’est mise en exergue dans la

gestion  des  SAFER  pour  traiter  non  seulement  des  responsabilités  et
devoirs  des  dirigeants,  administrateurs  ou  membres  des  comités
techniques,  mais  aussi  des  personnels  des  SAFER  eux-mêmes.  On
pourrait  s’attendre  au  regard  des  missions  d’intérêt  général  exercées  par
les  SAFER  à  des  exigences  fortes  sur  la  déontologie  et  la  transparence
des actions.

Le rôle de l’État

L’État n’intervient pas dans les directives et circulaires transmises

par la FNSafer aux SAFER.

La procédure de renouvellement de l’agrément de la SAFER

prévue par le code rural et de la pêche maritime

n’est pas utilisée pour

faire un bilan critique des actions menées et des objectifs poursuivis.

Alors que la Cour recommandait, en 1995, une vigilance accrue

des  commissaires  du  gouvernement  que  sont  les  directeurs  régionaux  de
l’alimentation,  de  l’agriculture  et  de  la  forêt  (DRAAF)  et  les  directeurs
régionaux  des  finances  publiques  (DRFiP),  les  contrôles  de  la  Cour  ont
montré  leur  faible  implication,  en  particulier  au  niveau  du  conseil
d’administration.  Dans  des  domaines  d’actualité  et  délicat  à  gérer,  les
commissaires  ne  reçoivent  aucune  instruction  de  leur  ministère,  ainsi  le
ministère  de  l’agriculture  n’a-t-il  réuni  ses  commissaires  du
gouvernement qu’une seule fois entre 2007 et 2013.

Le suivi des plans pluriannuels d’activité (PPAS) qui sert de cadre

à la programmation de chaque SAFER reste lacunaire. Un simple bilan
chiffré s’est substitué au compte rendu d’activité annuel et à l’évaluation
à mi-parcours qui sont normalement prévus. En ce domaine, la FNSafer
n’a d’ailleurs guère apporté d’appui aux SAFER.

Le ministère de l’agriculture a diffusé une circulaire du

6 mars 2013 demandant une évaluation sérieuse, en 2013, du plan 2007-
2012 et l’élaboration d’un plan en 2014, qui portera sur la période 2015-
2020 marquant sa volonté de faire des prochains plans pluriannuels

L’article L. 141-6 du code rural et de la pêche maritime prévoit que les SAFER :

« doivent être agréées par le ministre de l'agriculture et le ministre chargé de
l'économie et des finances. Leur zone d'action est définie dans la décision
d'agrément ».

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AGRICOLE ET RURAL

111

d’activité un véritable outil de pilotage stratégique des missions des
SAFER.

Il apparaît effectivement nécessaire que le ministère de

l’agriculture renforce le contrôle de l’État sur les stratégies foncières
conduites par les SAFER à l’occasion des plans pluriannuels d’activité, ce
qui rendra indispensable une plus grande implication des commissaires du
gouvernement. Par ailleurs, l’action de contrôle n’en serait que plus
efficace si le ressort de chacune des SAFER correspondait, pour le moins,
au ressort des régions administratives.

B - Des mesures d’accompagnement à prévoir

1 - Renforcer la solidarité entre SAFER

Aucun dispositif n’a été mis en place pour tenter de réduire les

écarts  que  fait  apparaître  la  situation  financière  très  contrastée  des
SAFER. Si un fonds de solidarité entre SAFER, soumis à l’agrément de
l’État, est prévu par les statuts de la FNSafer depuis 2001, il n’a été mis
en  œuvre  qu’entre  2001  et  2003  pour  limiter  les  conséquences  du
changement  brutal  du  mode  de  répartition  des  aides  européennes  qui  ne
prenaient  plus  en  compte  les  handicaps  naturels.  Ce  fonds,  dont  le
montant  avait  atteint  707 000  €  en  2003,  a  été  mis  en  sommeil  en  2004
devant l’insatisfaction d’une majorité des SAFER contributrices.

Il convient toutefois de signaler que, depuis 2008, une partie des

excédents des SAFER (7 %) est reversée dans un fonds d’investissement
et de structuration (FIS) pour financer

des actions à caractère commun,

essentiellement dans le domaine informatique. Ce fonds, géré par la
FNSafer, fonctionne mal et ne bénéficie que marginalement aux SAFER
en difficulté ou qui cherchent à se restructurer.

Un dispositif de solidarité ne serait cependant pas inutile pour

accompagner les SAFER dans une restructuration de leur réseau dès que
la solidarité recherchée pourra s’appuyer sur une comptabilité analytique.
Il bute cependant sur le caractère limité des fonds mobilisables et sur
l’opposition au contrôle accru par la FNSafer et le ministère qu’il
impliquerait.

La cotisation globale appelée en 2012 sur la base des résultats de l'exercice 2011

s'est élevée à 357 000 €.

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COUR DES COMPTES

2 - Simplifier les conditions de financement de l’État

En 1995, la Cour avait recommandé que la subvention de l’État

soit modulée en fonction de la politique foncière de chacune des SAFER
Un arrêté  a  appliqué  cette  recommandation  en  2001,  mais  a  supprimé  la
prise  en  compte  des  handicaps  rencontrés  par  certaines  SAFER.  Les
subventions  de  l’État  aux  SAFER  ont  en  conséquence  très  fortement
diminué. Elles sont passées de 12,6 M€ en 1981 à 4,5 M€ en 2011, ce qui,
en monnaie constante, représente une division de leur montant par six.

La FNSafer chiffre pour 2012 le montant des subventions de l’État

à 3,99 M€ pour les SAFER de métropole et à 2,09 M€ celui d’autres
subventions publiques, dont certaines proviennent de collectivités
territoriales

. Le taux global de subvention par rapport aux charges de

structures est de l’ordre de 5,8 % pour les SAFER de métropole (6,4 % en
incluant les SAFER des départements d’outre-mer). Ce taux est très
différent selon les SAFER

Les subventions de l’État font l’objet d’une circulaire annuelle qui

n’a  pas  été  modifiée  depuis  de  nombreuses  années.  Elles  dépendent  du
critère relatif à la complexité des dossiers instruits par les SAFER et font
l’objet  d’une  procédure  d’attribution  particulièrement  lourde  qu’il
conviendrait  de  simplifier.  Des  critères  prenant  en  compte  les  difficultés
d’un  territoire  ou  le  respect  des  priorités  des  politiques  agricoles
pourraient être utilement retenus.

L’évolution des subventions de l’État n’a pas été sans effet sur la

politique suivie par les SAFER en vue d’assurer leur financement. C’est
ainsi,  par  exemple,  qu’elles  ont  développé  une  stratégie de  recettes  pour
les ventes qui ne transitent  pas par elles, en demandant aux notaires une
rémunération  pour  « réponse  rapide » qui  permet  de  purger  le  droit  de
préemption  de  la  SAFER  avant  le  délai  légal  de  deux  mois  en  payant
80 €, voire 200 €. En 2012, les recettes pour « réponses rapides » se sont
élevées à près de 2,6 M€ : 11 SAFER en tirent des recettes supérieures à
100 000  €  (dont  Provence-Alpes-Côte  d’Azur :  437  500  €  et  Rhône-
Alpes : 301 900 €). Même si la somme est modeste, une telle pratique ne
peut être que fortement critiquée au regard de la mission d’intérêt général
des SAFER. Elle appelle donc un réexamen par la tutelle.

Pour les plus importantes : les SAFER Île-de-France (600 000 €), Rhône-Alpes

(516 000 €) et Languedoc-Roussillon (410 000 €).

Des SAFER sont à moins de 3 % (Picardie, Flandres-Artois), d’autres, grâce à des

subventions locales dépassent 10 % (Bretagne, Languedoc-Roussillon), la SAFER Île-
de-France ayant un ratio de près de 25 %. La SAFER de Martinique dépasse 50 %.

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113

__________

CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS

_________

L’extension de l’exemption des droits d’enregistrement accordée

aux  SAFER  au  début  des  années  2000  a  modifié  profondément  leurs
interventions sur le marché rural. L’évolution continue des opérations de
« substitution »  sur  des  biens  ruraux  n’ayant  plus  de  vocation  agricole
conduit  à  s’interroger  sur  le  bien-fondé  d’une  politique  de  plus  en  plus
coûteuse pour les finances publiques et étendue à des bénéficiaires qui ne
sont plus ceux pour lesquels l’avantage fiscal a été créé.

L’État doit participer davantage au pilotage de l’action des

SAFER,  notamment  pour  leurs  missions  d’intérêt  général.  Le  dispositif
d’aide  doit  être  simplifié  et  venir  en  appui  des  politiques  de  l’État
définies  dans  le  plan  pluriannuel  d’activité  de  chaque  SAFER.
L’échéance de 2010 de l’avance de l’État doit être remboursée.

Le recentrage des activités des SAFER sur leurs missions d’intérêt

général  doit  s’accompagner  d’une  organisation  renforcée  du  réseau  des
SAFER  par  une  clarification  des  rôles  de  la  FNSafer  et  de  Terres
d’Europe-SCAFR ainsi qu’une plus grande affirmation de la place de la
fédération.  Une  plus  grande  solidarité  financière  entre  SAFER  reste  à
organiser.  La  restructuration  du  réseau  visant  à  faire  correspondre  le
ressort  des  SAFER  avec,  pour  le  moins,  celui  des  régions  est
indispensable  et  facilitera  leur  reconnaissance  par  les  collectivités
territoriales.

Les instances de gouvernance des SAFER doivent s’ouvrir à

d’autres  acteurs  du  territoire.  La  transparence  dans  leurs  modes  de
décision  doit  être  renforcée  et  l’adoption  de  règles  déontologiques  ne
pourrait qu’y contribuer.

La Cour considère que l’avenir des SAFER est ainsi subordonné

au réexamen de leurs missions et à un meilleur encadrement de leurs
activités.

Ces constatations conduisent la Cour à formuler les

recommandations suivantes :

réserver l’exemption des droits d’enregistrement aux
opérations qui relèvent des missions d’intérêt général exercées
par les SAFER ;

recouvrer l’échéance de 2010 de l’avance consentie par
l’État ;

assurer la transparence des décisions prises dans les SAFER ;

prévoir un plan pluriannuel d’activité 2015-2020 de chaque
SAFER, développer le partenariat avec les collectivités

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AGRICOLE ET RURAL

117

RÉPONSE DU MINISTRE DE L’AGRICULTURE, DE

L’AGROALIMENTAIRE ET DE LA FORÊT

L’analyse conduite par la Cour sur les SAFER rejoint celle que le

Gouvernement a dressée, ce qui a justifié des dispositions dans le cadre du
projet de loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation et la forêt qui est en
cours d’examen au Parlement. Ces dernières répondent à un grand nombre
de recommandations que la Cour a formulées.

La recommandation majeure de la Cour des Comptes concerne le

renforcement de l’Etat dans le pilotage de l’activité des SAFER avec un
recentrage de leurs activités sur leurs missions d’intérêt général.

Le Ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt

(MAAF)  partage  cette  recommandation  et  a  d’ores  et  déjà  engagé,  en  ce
sens,  un  processus  de  refonte  des  Plans  Pluriannuels  d’Activité  des  SAFER
(PPAS) afin d’en faire de véritables outils de pilotage et de suivi de l’activité
des  SAFER  tant  par  les  commissaires  du  gouvernement  « agriculture »  que
par  les  SAFER  elles-mêmes.  Des  travaux  d’évaluation  se  sont  déroulés
courant 2013 dans le cadre de Comités régionaux pilotés par les DRAAF. Ce
processus  s’est  conclu  par  un  séminaire  national  en  décembre  dernier
réunissant  les  DRAAF  et  les  SAFER  afin  de  dresser  un  bilan  national  de
l’exercice et d’identifier les éléments de cadrage national des futurs PPAS.

Tirant les leçons de cette évaluation, une note de service relative à

l'élaboration et au contenu des PPAS 2015-2021 est en voie de finalisation.
Tout  comme  l’évaluation  des  PPAS,  il  est  prévu  que  les  travaux
d’élaboration des futurs PPAS 2015-2021 soient pilotés par les DRAAF dans
le  cadre  de  comités  régionaux  associant  les  principaux  partenaires  des
SAFER  (Collectivités  locales,  services  de  l’Etat  et  Chambres  Régionales
d’Agriculture).  La  note  de  service  précisera  également  les  orientations
stratégiques  nationales  pour  les  futurs  PPAS  et  la  nécessité  de  fixer  des
objectifs  quantifiés  ainsi  que  les  modalités  d’approbation  et  de  révision  de
ces documents.

Par ailleurs, le projet de loi d’avenir pour l’agriculture,

l’alimentation et la forêt en cours d’examen au Parlement en 2014 introduit
un renforcement du contrôle de l’Etat sur les SAFER. Il est ainsi prévu :

une procédure de suspension d’agrément d’une durée maximale de
3 ans et de retrait d’agrément par le Ministre chargé de
l’Agriculture ;

le réexamen des conditions d’exercice du droit de préemption par la

SAFER à l’initiative des commissaires du gouvernement lors du
renouvellement du PPAS.

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De même, la Cour estime que les instances de gouvernance des

SAFER doivent s’ouvrir à d’autres acteurs du territoire et préconise une plus
grande transparence dans les décisions prises.

Le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt

s'attache à cet égard à refonder le Conseil d'Administration (CA) des SAFER
en y instaurant trois collèges :

un premier spécifiquement dédié aux organisations professionnelles

agricoles à vocation générale représentatives à l'échelle régionale
ainsi qu'aux Chambres Régionales d'Agriculture ;

un deuxième où siègent les collectivités locales dont le rôle de

partenaires privilégiés des SAFER est ainsi conforté ;

un troisième au sein duquel siègeront désormais « au minimum deux

associations  agréées  de  protection  de  l’environnement »  marquant
ainsi  la  poursuite  du  processus  d’ouverture  aux  acteurs  de
l’environnement  déjà  engagé  au  sein  des  Comités  techniques
départementaux.

Enfin, le principe d’une représentation équilibrée entre hommes et

femmes dans la composition des collèges du CA est posé.

Pour la tête de réseau des SAFER, la Cour recommande la mise en

place généralisée d’une comptabilité analytique ainsi que la clarification des
rôles entre la FNSAFER et la SCAFR.

Afin de renforcer son rôle de « tutelle » sur le réseau des SAFER, le

MAAF  prévoit  d’établir,  courant  2014,  une  convention  d’objectifs  avec  la
tête de réseau des SAFER qui prévoira des engagements relatifs à la conduite
de  grands  chantiers  nationaux  tels  que  la  mise  en  place  d’une  comptabilité
analytique  dans  l’ensemble  des  SAFER,  l’harmonisation  des  procédures  de
« reporting » et de suivi des  PPAS par les SAFER ou encore l’amélioration
de  la  transmission  d’informations  aux  commissaires  du  gouvernement  pour
leur  permettre  d’exercer  pleinement  leur  rôle  de  contrôle  des  opérations
conduites  par  les  SAFER  mais  également  d’orientation  de  la  stratégie  des
SAFER.

A cet égard le projet de loi d’avenir pour l’agriculture, l’alimentation

et la forêt prévoit, en tant que conditions d’agrément des SAFER,
l’obligation d’adhésion à une structure regroupant l’ensemble des SAFER et
la participation à un fonds de péréquation géré par cette structure. Ces deux
dispositions renforcent le rôle et les responsabilités de la tête de réseau des
SAFER et vont dans le sens des préconisations de la Cour d’une plus grande
affirmation de la place de la FNSAFER et du renforcement de la solidarité
entre les SAFER.

Des réflexions sont actuellement en cours au sein du MAAF sur les

évolutions à conduire sur les missions respectives de la FNSAFER et de la
SCAFR. Cette question juridiquement complexe et singulière eu égard au

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LES SAFER : LES DÉRIVES D’UN OUTIL DE POLITIQUE D’AMÉNAGEMENT
AGRICOLE ET RURAL

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statut des SAFER, sociétés anonymes et à la nature de leurs missions
d’intérêt général.

Enfin, la recommandation de la Cour sur une simplification des

conditions de financement des SAFER sera mise à l’étude en 2014 pour une
entrée en application en 2015.

Concernant la régionalisation des zones d'action des SAFER, la Cour

préconise de procéder à un regroupement des 26 SAFER pour que leur
circonscription

géographique

corresponde

celle

des

régions

administratives.

L'alignement des zones d'action des SAFER dans un cadre régional

voire interrégional et respectant les limites des régions administratives est
inscrit dans le projet de loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la
forêt.

La Cour estime que la connaissance du marché rural par les SAFER

doit être améliorée, notamment en rendant obligatoire la notification aux
SAFER des opérations portant sur les transferts de parts sociales et les
démembrements de propriétés agricoles.

Il convient de rappeler que la connaissance statistique que les SAFER

ont du marché foncier rural s’est progressivement renforcée.

S’agissant des démembrements de droits de propriétés, ceux-ci sont

depuis un décret du 14 mars 2012 soumis obligatoirement à l'information des
SAFER. Une première analyse de ces opérations de cessions conjointes ou
non, d'usufruits et de nue-propriété a ainsi pu être présentée dans le cadre de
la dernière étude de la FNSAFER sur le marché foncier rural, du printemps
2013.

Cette première étape vers une transparence accrue des mutations de

foncier,  terres  et  exploitations,  s'opérant  dans  le  cadre  de  montages
complexes, sera suivie par une nouvelle avancée dans le cadre du projet de
loi  d'avenir  pour  l'agriculture,  l'alimentation  et  la  forêt.  Le  champ  des
missions générales des SAFER, et partant de leurs acquisitions amiables, est
en effet étendu en matière de parts ou actions de sociétés, pour toutes celles
ayant  pour  objet  principal  l'exploitation  et  la  propriété  agricole.  Ces
opérations  relatives  aux  exploitations  à  formes  sociétaires  seront  ainsi  en
corollaire portées à leur connaissance.

S'agissant enfin des données et analyses statistiques des SAFER, et

l'appui technique qu'elles ont effectivement à apporter sans réserve aux
instances publiques, aux plans national comme départemental, le projet de
loi d'avenir pour l'agriculture, l'alimentation et la forêt en cours d’examen a
prévu :

la participation des SAFER aux travaux des commissions

départementales de la préservation des espaces naturels, agricoles
et forestiers relève de leurs missions des SAFER ;

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la participation de la FNSAFER à l'Observatoire des espaces

naturels, agricoles et forestiers ;

la transmission par la FNSAFER chaque année d’un bilan des

activités forestières au nouveau Conseil Supérieur de la Forêt et du
Bois.

Enfin, la Cour constate la faible activité des SAFER dans leurs

métiers de base, et en particulier en matière d’installation en termes de
surfaces rétrocédées.

S'agissant de leurs interventions au titre des installations, la surface

rétrocédée à leur profit constitue un critère d'appréciation significatif, mais
non exclusif de leurs actions en termes de premières installations. La
superficie

cédée

par

les

SAFER,

moyenne

13  ha,  est  en  effet  le  plus  souvent  complétée  par  des  surfaces  obtenues  par
ailleurs,  notamment  en  fermage  qui  ne  sont  pas  prises  en  compte  dans  les
statistiques  des  SAFER.  L’action  des  SAFER  est  donc  dans  ce  cadre
déterminante pour asseoir la viabilité du projet d’installation.

Par ailleurs, au sein des projets de premières installations

accompagnées par les SAFER, on note une proportion importante des projets
hors cadre familial qui représentent, en 2012, 65 % de projets d’installation
accompagnés. Or l’intervention des SAFER sur ce type de projets est
essentielle.

En tout état de cause un stockage assumé par les SAFER seules ne

saurait  constituer  une  solution  en  termes  d'installation.  Des  stocks  mal
maîtrisés  ont  en  effet  conduit  dans  les  années  1990  une  grande  majorité
d'entre  elles  dans  des  situations  financières  extrêmement  détériorées
conduisant  à  des  plans  de  redressement  massifs  et  à  des  concours  publics
importants.

Enfin, la refonte de la politique d’installation, à la suite des Assises de

l’installation qui se sont déroulées tout au long de 2013 aux niveaux national
et  régional,  permettra  dans  le  cadre  d’une  plus  grande  régionalisation  de
cette  politique  une  meilleure  mobilisation  de  l’ensemble  des  acteurs,
notamment des SAFER.

Concernant la part décroissante des remaniements parcellaires dans

l'activité  des  SAFER,  le  volume  du  stock  foncier  n'apparaît  pas  comme
facteur  véritablement  limitant.  Le  frein  à  de  telles  opérations  vient
principalement  du  coût  qu'elles  génèrent,  et  qui  doit  être  répercuté  sur  les
attributaires.

En conclusion, le projet de loi pour l'agriculture, l'alimentation et la

forêt en cours d’examen répond très largement aux recommandations
formulées par la Cour par les nouvelles dispositions qu’il introduit.

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AGRICOLE ET RURAL

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RÉPONSE COMMUNE DU PRÉSIDENT DE LA FÉDÉRATION

NATIONALE DES SAFER (FNSAFER) ET DE LA PRÉSIDENTE

DU DIRECTOIRE DE LA SOCIÉTÉ TERRES D’EUROPE-SCAFR

Nous avons noté tout l’intérêt que l’État porte aux Safer, qui ont fait

l’objet cette année d’une inspection par votre institution, d’un audit du
CGAAER et d’un travail approfondi du gouvernement pour en repenser les
moyens d’intervention dans son projet de loi d’avenir pour l’agriculture.

Ces différentes analyses mettent en évidence la nécessité pour l’État

de  disposer  des  Safer,  outil  de  régulation  du  marché  foncier,  qui,  en
complément  du  contrôle  des  structures,  met  en  œuvre  la  politique  agricole,
permet l’accès au foncier pour des jeunes entrepreneurs, promeut le modèle
voulu  par  la  France  d’une  agriculture  familiale,  économiquement
performante,  en  lien  avec  son  territoire,  capable  de  relever  les  défis
environnementaux et de porter l’emploi.

Les Safer, un outil efficace et toujours moderne

La création des Safer en 1960 pour remplir une mission agricole,

était alors un pari extraordinairement audacieux. Aujourd’hui, cet outil n’est
plus remis en cause, car il a démontré son efficacité et malgré plus de 50 ans
d’histoire n’en reste pas moins moderne. Ainsi, de nombreux pays, d’Europe
ou du monde (Québec, Roumanie, Brésil, Japon, pays d’Afrique de
l’Ouest…), viennent s’inspirer de cet exemple français pour le décliner dans
leur propre politique foncière.

Les Safer ont su remplir les missions que le législateur leur a

confiées. En 2012, ce sont plus de 1200 premières installations rendues
possibles par les Safer. A travers leur intervention sur plus de 88 000 ha de
terres,

elles

ont

permis,

outre

ces

installations,

conforter

3 800 exploitations et de réaliser près de 1 900 restructurations parcellaires.
Les Safer sont aussi le premier opérateur foncier en agriculture biologique,
accompagnant 130 nouveaux installés en 2012 et rétrocédant 2 800 ha pour
l’agriculture biologique.

Elles agissent depuis le milieu des années 1960 en faveur de

l’implantation des ouvrages linéaires (autoroutes et lignes à grande vitesse),
et depuis 1990 pour le développement local, participant à la mise en œuvre
des volets fonciers des politiques publiques locales ou à la réalisation
d’études pour le compte des collectivités.

Les Safer sont aussi des acteurs engagés au service de

l’environnement et des paysages. Outre les nombreux partenariats
développés (conservatoire du littoral, Parcs Naturels, agences de l’eau,
conservatoires des espaces naturels…), ce sont 900 opérations qui ont ainsi
été réalisées en 2012, en faveur de l’environnement.

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Leur efficacité dans la régulation du marché foncier est indéniable

et  la  France  bénéficie  d’un  marché  stable  et  sincère  des  terres  agricoles,
jusqu’à présent globalement transparent, connu et accessible, qui valorise à
sa juste valeur la ressource non renouvelable que constitue le foncier. Dans
un  marché  actif,  le  prix  des  terres  agricoles  relativement  bas  en  France
constitue un facteur de compétitivité pour notre agriculture

La nécessité d’évoluer et de s’adapter aux nouvelles contraintes et

enjeux du monde rural

Néanmoins, après plus de 50 ans d’existence, les Safer ont besoin de

pouvoir  poursuivre  leur  évolution.  Cette  évolution  nécessaire,  (qui  ne  doit
pas  être  considérée  abusivement  comme  une  simple  dérive)  a  permis  de
s’adapter aux nouveaux enjeux, de mieux servir les politiques publiques, de
limiter les stratégies de contournement de blocage du marché , de participer
au développement local, de concilier agriculture et environnement, de lutter
contre la disparition des terres agricoles…

Bref, de conserver leur efficacité.

Dans ce but, des pistes ont été soulevées par la Cour des Comptes et

seront  analysées  et  suivies  par  le  groupe :  restructuration  de  la  tête  de
réseau  (FNSafer/Scafr),  renforcement  du  lien  avec  la  tutelle  État,  poursuite
de  la  formalisation  et  de  la  fixation  des  objectifs  pluriannuels,
régionalisation  des  Safer,  péréquation  au  sein  du  groupe,  mise  en  place
d’une comptabilité analytique…

Sous réserve d’en trouver les modalités pratiques et d’en lever les

difficultés juridiques (qui ne sont que très peu abordées dans le rapport),
nous serons moteurs pour mettre en œuvre ces évolutions, et suivre vos
recommandations.

Une analyse a priori biaisée de l’activité des Safer et de leurs modes

de financement, en particulier la substitution

En revanche, nous ne partageons pas votre jugement portant sur le

recours  au  mécanisme  dit  de  substitution.  La  Cour  des  comptes  l’analyse
comme  une  action  « alimentaire »  où  la  seule  valeur  ajoutée  de  la  Safer
serait la substitution de sa rémunération aux droits de mutation.

Nous tenons à vous rappeler que la substitution a été instaurée par

la  loi  du  9  juillet  1999  comme  un  moyen  de  transmission  d’un  bien
immobilier  permettant  de  supprimer  un  deuxième  acte  de  mutation.  Cette
disposition a été prise par le législateur suite à la diminution importante des
droits  de  mutation  passant  de  15,5 %  à  4,9 %.  La  question  qui  était  alors
posée, et qui à ce jour n’a pas reçu de réponse satisfaisante, était bien celle
du mode de financement de la mission de service public des Safer.

La procédure de transmission d’un bien par substitution nécessite

les mêmes étapes que la procédure d’acquisition (négociation auprès du

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AGRICOLE ET RURAL

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vendeur, maîtrise du prix, nécessité de l’accord des commissaires du
gouvernement à partir de 75 000 €) et de la procédure de rétrocession (appel
à candidatures, passage en Comité Technique, autorisation d’attribution
auprès des Commissaires du Gouvernement quelle qu’en soit la valeur).

Lors de la revente par la Safer, il ne faut pas oublier que les

conditions imposées à l’acquéreur sont les mêmes, que le bien soit rétrocédé
ou substitué, puisque le même cahier des charges est prévu par la loi et que
la responsabilité des Safer en tant que vendeur professionnel est identique.

Le mécanisme de substitution ne nuit donc pas à la qualité de

l’activité des Safer. A titre d’exemple, les ¾ des 1 200 installations réalisées
par les Safer en 2012 ont bénéficié d’une substitution. Seules 300 ont
nécessité une intervention par acquisition / rétrocession.

Nous regrettons que cette incompréhension vous ait conduits à tenir

ce discours. Nous devons sans doute mieux valoriser notre activité en
fonction des modalités d’intervention notamment quand elles peuvent prêter
à interprétation.

A l’inverse la question du financement, qui est fondamentale pour la

pérennité  de  la  mission  de  service  public  des  Safer,  reste  toujours  posée,  le
rapport  ne  l’abordant  que  très  marginalement.  Initialement  abondé par  des
subventions  de  l’État,  le  modèle  économique  repose  aujourd’hui  presque
exclusivement  sur  les  marges  perçues  sur  les  rétrocessions.  Ce  qui,  comme
vous l’avez perçu, constitue une réelle fragilité.

Sur le rapport et sa publication

Vous avez au cours de l’inspection mesuré la bonne foi des

intervenants et notre volonté de bien faire. Nous avons, lors de la restitution,
partagé avec vous l’ensemble de nos observations et commencé à mettre en
œuvre les recommandations que vous avez exprimées.

Fallait-il, lors de la rédaction finale du rapport, utiliser une

présentation journalistique qui se veut accrocheuse et provocante ? Vous
savez pertinemment que beaucoup de lecteurs sont affamés de ce mode de
présentation et ne retiennent que les titres dont la démesure jette un discrédit
sur l’ensemble de l’action des SAFER, donnant ainsi à ceux qui veulent nous
voir disparaître le discours du scandale.

A l’heure où le Ministre de l’Agriculture et l’ensemble des

parlementaires veulent redonner un sens à l’action des SAFER, il est très
regrettable que la forme utilisée dans les titres de votre rapport, à défaut
d’être pertinente, soit outrancière.

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