98.3135 - Interpellation.
Ordonnance sur la protection de l'air. Légalité des articles relatifs aux plans de mesures
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Déposé par Hegetschweiler Rolf

Texte déposé

Date de dépôt 20 mars 1998

Développement

Déposé au Conseil national

Réponse du Conseil fédéral

Etat actuel Liquidé

Informations complémentaires

Texte déposé

Le 21 décembre 1995, les Chambres fédérales ont adopté la loi révisée sur la protection de l'environnement (LPE). Fort de cette décision, le Conseil fédéral a soumis au Parlement, le 15 décembre 1997, l'ordonnance révisée sur la protection de l'air (OPair). Toutefois, la légalité des modifications de cette dernière dans le domaine des plans de mesures est hautement discutable.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes:

1. Est-il prêt à interpréter la nouvelle OPair conformément à la loi et au sens de l'article 31, de manière à ce qu'on renonce à l'avenir aux "plans cantonaux" qui sont explicitement mentionnés à l'article 34 de la nouvelle OPair et qui ont donné lieu à une fausse interprétation, pour utiliser les plans de mesures en tant qu'instruments de conciliation et de coordination dans chaque cas, conformément à la LPE?

2. Peut-il expliquer pourquoi, à l'article 32 alinéa 1er lettre c de la nouvelle OPair, il vise à nouveau à réduire et à limiter les immissions excessives, contrairement à la formulation retenue pour la LPE?

3. Peut-il expliquer pourquoi l'article 33 alinéa 1er de la nouvelle OPair prévoit, contrairement à la LPE, que les mesures doivent être réalisées en règle générale dans un délai de cinq ans?

Développement

1. Depuis des années il s'est avéré que chaque fois qu'un projet impliquant d'importantes immissions était prévu dans une zone où la pollution atmosphérique est excessive, le plan de mesures cantonal pertinent selon les articles 31 et suivants de l'ancienne OPair n'était pas un instrument adéquat pour régler les conflits. Il suffit de songer à l'autoroute du Grauholz, à la fabrique d'appareils de mesure de Herisau et au centre commercial de Grancia près de Lugano. Le Tribunal fédéral a toujours exigé que des plans de mesures servant d'instruments de coordination soient établis dans chaque cas. En créant une base légale univoque pour le plan de mesures lors de la dernière révision de la LPE, le législateur a intentionnellement renoncé à utiliser l'expression "plan cantonal" dans le nouvel article 44a. L'article 31 de la nouvelle OPair indique clairement - à juste titre - que le plan de mesures est un instrument applicable à une zone limitée dans l'espace et concernée par des immissions bien précises. En contradiction avec cette disposition, le Conseil fédéral a aussi intégré la teneur de l'ancien article 34 OPair dans la nouvelle version. Or cet article donne lieu à une fausse interprétation puisque l'expression "plan cantonal" laisse entendre que chaque canton doit élaborer un plan de mesures pour tout son territoire.

2. Le Tribunal fédéral a jugé, dans tous les cas litigieux, que le plan de mesures devait avoir pour but de diminuer au maximum les immissions excessives, sachant que leur élimination totale constituerait un objectif trop élevé et donc inatteignable. Dans le droit fil de cette jurisprudence pragmatique, le législateur n'a mentionné, dans le nouvel article 44a LPE, l'élimination des atteintes que comme objectif potentiel, au-delà de leur réduction, en prévoyant des "mesures pour réduire les atteintes ou y remédier". Malgré la teneur univoque de cette disposition, la nouvelle ordonnance prévoit à nouveau, à l'article 32 alinéa 1er lettre c, des "mesures propres à réduire les immissions excessives et à y remédier".

3. Le délai de cinq ans en l'espace duquel les mesures devaient être réalisées en vertu de l'ancienne OPair s'est toujours révélé irréaliste. C'est pourquoi, à l'art. 44a, 1er al., LPE, le législateur a prévu expressément que les délais pour l'exécution des mesures doivent être fixés au cas par cas (".... l'autorité compétente établit dans un délai fixé un plan de mesures ...."). Malgré cela, l'article 33 alinéa 1er de la nouvelle OPair dispose que "les mesures prévues dans le plan doivent être réalisées en règle générale dans les cinq ans". Ni au sein de la commission, ni au plenum, il n'a jamais été question d'un délai de cinq ans. La limitation ("en règle générale") prévue par l'ordonnance n'y change pas grand-chose.

Réponse du Conseil fédéral

20 mai 1998

1. Nous partageons votre conception selon laquelle le plan de mesures pour la protection de l'air est un instrument de coordination. Cette conception correspond d'ailleurs à l'avis unanime et à la pratique constante du Tribunal fédéral en ce qui concerne la planification des mesures. Le plan sert à coordonner, au-delà des mesures de prévention, les mesures de réduction nécessaires à la protection de la population contre les pollutions atmosphériques nuisibles ou incommodantes, s'appliquant aux différentes sources d'émissions. Ce rôle n'a en rien été modifié par l'introduction de l'article 44a dans la LPE, ni par la nécessaire adaptation de l'OPair.

Nous n'estimons pas qu'un tel plan de mesures doit être établi à l'échelon d'un canton entier. Comme vous, nous partons du principe qu'il s'agit d'un instrument destiné à intervenir dans une zone limitée dans l'espace et concernée par des immissions bien précises. Les plans de mesures sont nécessaires là où des immissions nuisibles ou incommodantes, émanant de plusieurs sources, existent ou sont à prévoir malgré les mesures imposées à titre préventif (art. 44a al. 1er LPE et art. 31 OPair). Ces zones ne doivent pas nécessairement coïncider avec les frontières cantonales.

2. L'article 24septies de la constitution charge la Confédération de protéger la population contre les atteintes nuisibles ou incommodantes. Les articles 11 à 18 de la LPE précisent selon quels critères définir pareilles atteintes (art. 13 et 14 LPE) et le degré de sévérité des mesures à prendre à la source (art. 11 LPE). Lors de la révision de la LPE, ces articles ont été repris sans changement.

Certes, le législateur a introduit dans la LPE l'article 44a, qui règle les modalités du plan de mesures en tant qu'instrument de protection de l'air. Mais ce nouvel article ne constitue qu'une prescription d'application et ne peut donc pas modifier les exigences de la LPE, qui restent inchangées. Lors des débats sur l'article 44a, le président de la commission du Conseil des Etats a d'ailleurs souligné ce fait (voir compte rendu du Bulletin officiel de l'Assemblée fédérale, Conseil des Etats, 11 décembre 1995, p. 1163). Nous devons respecter les prescriptions légales et cette déclaration du Conseil des Etats lors de l'élaboration des ordonnances concernées. En conséquence, même après l'introduction de l'article 44a, il demeure impératif de prévenir les immissions nuisibles ou incommodantes par tous les moyens appropriés, et de les réduire ou d'y remédier le cas échéant. C'est ainsi seulement que le mandat de protection de la population, fixé par la constitution et par la loi, peut être pleinement rempli.

3. Chargés d'édicter les ordonnances et d'en contrôler l'exécution, nous sommes responsables de l'application de la LPE. Pour remplir cette tâche, nous considérons qu'il est judicieux et nécessaire de fixer un délai aux cantons pour l'exécution des mesures prescrites par la loi. Nous constatons comme vous que le délai de cinq ans, initialement fixé pour l'exécution des mesures propres à réduire les émissions excessives, n'a pas pu être observé partout, principalement du fait que le temps nécessaire à l'élaboration des plans et à leur adoption a été en partie sous-estimé lors de l'entrée en vigueur de l'OPair. Aujourd'hui, la situation est différente. Les cantons disposent d'une certaine expérience dans le domaine de la protection de l'air, et donc aussi dans celui de la planification des mesures. La plupart des plans de mesures sont en cours d'application; certains ont déjà été adaptés aux nouvelles données. Précisons que, durant la consultation, aucun canton ne s'est opposé au maintien du délai fixé à cinq ans en règle générale.

Décisions:

  • 26-06-1998 CN La discussion est reportée.
  • 24-03-2000 En suspens depuis plus de deux ans; classement.

Informations complémentaires

Compétence Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC)

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