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Direction de la recherche

Condition féminine Canada s'est engagé à assurer que toute la recherche menée grâce à son Fonds de recherche en matière de politiques adhère à des principes professionnels, déontologiques et méthodologiques de haut niveau. La recherche se doit aussi d'apporter une contribution experte et unique en son genre au débat actuel sur les politiques, et être utile aux stratégistes de politiques, à ceux et celles qui s'adonnent à la recherche, aux groupes de femmes, aux communautés et à tout autre personne intéressée au domaine des politiques. Chaque document a été révisé anonymement par des spécialistes de la question, à qui on a demandé de faire des commentaires sur la précision, le fini et la pertinence de l'information présentée : la mesure selon laquelle l'analyse et les recommandations sont endossées par la l'approche méthodologique et les données recueillies; la contribution originale que le rapport est à même d'apporter aux travaux déjà effectués dans le domaine; l'utilité de cette contribution auprès d'organismes plaidant en faveur de l'égalité des sexes, les groupes de défense des droits, les stratégistes de politiques des gouvernements, les chercheuses et chercheurs et autres publics cibles. Condition féminine Canada remercie toutes les personnes qui ont participé à ce processus de révision entre pairs. Le Comité externe du Fonds de recherche en matière de politiques joue un rôle important dans le choix des priorités en matière de recherche et des projets de recherche à financer, ainsi que dans le contrôle de la qualité des rapports de recherche. Les membres du Comité externe sont, à l'heure actuelle, Caroline Andrews, T. Brettel Dawson, Francine Descarries, Vanaja Dhruvarajan et Isabelle McKee-Allain.

PRÉFACE
Le Fonds de recherche en matière de politiques de Condition féminine Canada a été créé en 1996 dans le but de soutenir la recherche indépendante en matière de politiques, valable à l'échelle nationale, qui porte sur des enjeux liés à l'égalité entre les sexes. Afin de déterminer la structure et les priorités du Fonds de recherche en matière de politiques, Condition féminine Canada a tenu, de mars à mai 1996, des consultations avec une gamme de groupes de femmes nationaux, régionaux et locaux, des chercheuses et chercheurs et des organismes de recherche, des groupes communautaires, de services sociaux et professionnels, ainsi que d'autres paliers de gouvernement et des personnes que la question de l'égalité des femmes intéresse. Les participantes et participants aux consultations ont exprimé leur appui pour le Fonds, qui doit se pencher sur des enjeux à long terme et nouveaux, ainsi que sur des enjeux urgents, et ont recommandé qu'un petit comité externe non gouvernemental joue un rôle clé dans la détermination des priorités, le choix des propositions de recherche à financer et le contrôle de la qualité des rapports de recherche finaux.

En tant que mesure provisoire, au cours de l'exercice 1996-1997, les participantes et participants aux consultations ont convenu que des projets de recherche à court terme, qui aborderaient des besoins immédiats, seraient entrepris en attendant la formation du comité externe chargé d'élaborer des priorités à plus long terme. Dans ce contexte, on a identifié comme prioritaire la recherche en matière de politiques portant sur des enjeux liés au Transfert canadien en matière de santé et des programmes sociaux (TCSPS) et sur l'accès au système de justice.

Le 21 juin 1996, un appel de propositions sur l'incidence du TCSPS sur les femmes a été lancé. Les propositions ont été évaluées par Condition féminine Canada et par des évaluatrices externes. Les projets de recherche retenus à des fins de financement dans ce domaine ont porté sur les femmes qui ont recours à l'assistance sociale, la sécurité économique des familles avec des enfants, les femmes ayant un handicap, la disponibilité et le caractère abordable des services de garde d'enfants, les femmes et les soins de santé et les droits humains des femmes.

L'appel de propositions sur l'accès à la justice a été lancé le 18 juillet 1996. Les projets de recherche en matière de politiques retenus et examinés par Condition féminine Canada et des évaluatrices externes comprennent des études sur les femmes immigrantes victimes de violence, les lesbiennes, les femmes et l'aide juridique en matière civile, la médiation familiale et les conséquences pour les victimes de harcèlement sexuel de la décision de la Cour suprême dans l'affaire Béliveau-St-Jacques.

Le but du Fonds de recherche en matière de politiques est de favoriser le débat public sur les questions liées à l'égalité entre les sexes et d'accroître la capacité des personnes et des organisations de participer plus efficacement au processus d'élaboration de politiques, pour assurer de meilleures politiques gouvernementales. Condition féminine Canada remercie les auteures et auteurs de toutes les recherches d'avoir contribué à l'atteinte de cet objectif.

On trouvera, à la fin du présent rapport, la liste complète des projets de recherche financés par Condition féminine Canada sur les enjeux liés au Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux et à l'accès à la justice.

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1	Frais moyens, services réglementés en garderie à plein temps, par administration
Tableau 2	Subvention pour les frais de garde, pour les enfants âgés de 0 à 6 ans, dans de cadre des programmes de garderie réglementés, par administration
Tableau 3	Raisons perçues de la diminution de l'abordabilité, par administration
Tableau 4	Nombre de places en garderies réglementées, à plein temps et par administration, de 1989 à 1995

REMERCIEMENTS
Les auteures sont reconnaissantes de l'aide apportée par des personnes de tous les coins du pays, qui leur ont volontiers transmis leurs connaissances et ont répondu avec patience à leurs questions. Les noms de ces personnes figurent à l'annexe A. Les auteures tiennent à souligner particulièrement la contribution de Julie Mathien, qui a mené certaines des interviews avec les principaux répondants et répondantes des provinces.

L'ébauche du rapport a été distribuée, aux fins d'examen et de commentaires, aux personnes suivantes :

• M^me Barbara Cameron, Department of Political Science, Université York, Toronto.
  Mme Cameron a été présidente du Comité des services de garde d'enfants du Comité canadien d'action sur le statut de la femme (CCASF) durant le compte à rebours de la Campagne de 1987 sur les services de garde d'enfants et elle a continué à donner des consultations au Comité canadien d'action sur des questions concernant ces services;

• Mme Donna Lero, Department of Family Services, Université de Guelph (Ontario).
  Mme Lero est une chercheuse et une commentatrice bien connue en matière de services de garde d'enfants.

Nous désirons également remercier Condition féminine Canada, qui nous a fourni les fonds nécessaires pour effectuer cet examen de l'incidence du Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS) et des changements politiques connexes sur l'existence et l'abordabilité des services de garde d'enfants.

RÉSUMÉ
Parmi la multiplicité des objectifs que peuvent permettre d'atteindre des services de garde de qualité, il y a lieu de mentionner le but primordial qu'est la promotion de l'égalité des femmes. Les services de garde ont des répercussions sur les femmes, en tant que mères de famille et de dispensatrices de soins aux enfants d'autrui. La politique en matière de services de garde représente donc un enjeu important pour elles. Le Canada n'a pas de politique nationale en matière de services de garde et la situation à cet égard a toujours été loin d'être satisfaisante au pays. Toutefois, au cours des années 1990, les réductions apportées au financement fourni par le gouvernement fédéral et le retrait de ce dernier du domaine de la politique sociale, alliés à une compression des dépenses dans les provinces, ont provoqué une nouvelle crise dans les services de garde d'enfants. La situation difficile dans laquelle le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS), adopté en 1996, met ces services illustre la place qui leur est accordée dans la politique sociale canadienne. Les services de garde n'ont pas de « point d'attache » et les dispositions financières à leur égard, qui vont en diminuant, sont surtout axées sur le marché et font en sorte que même les services existants deviennent de plus en plus vulnérables. Pourtant, le Canada, en tant que pays, compte un nombre croissant de secteurs où il est reconnu que des services fiables et de qualité en matière de garde d'enfants et de développement des jeunes enfants sont essentiels à leurs propres programmes. L'efficacité des rapports pancanadiens, comme celui du Forum national sur la santé, et des engagements nationaux, tels que la Prestation fiscale pour enfants et diverses conventions et obligations internationales, dont la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes et les Stratégies prospectives d'action de Nairobi pour la promotion de la femme, repose sur les services de garde d'enfants. Dans le présent document, nous montrons ce qui s'est produit dans ces services au cours de la dernière décennie, nous décrivons les options politiques concernant la mise en œuvre d'une politique nationale du Canada, recommandée depuis longtemps, en matière de services de garde d'enfants, et nous exprimons l'avis qu'une résolution fructueuse du dilemme au sujet de ces services constituerait un bon critère d'évaluation de l'efficacité du nouveau contrat social.

SOMMAIRE
Comme l'a fait remarquer la Commission d'enquête de 1984 sur l'égalité en matière d'emploi, les services de garde d'enfants sont la rampe d'accès qui donne aux mères de famille un accès égal à la population active (Abella 1984, 1978). En outre, ces services constituent une importante source d'emploi pour les femmes. Selon les données du recensement, il y avait en 1991 181 830 femmes qui dispensaient des services de garde d'enfants. La pénurie de services abordables peut forcer des mères de famille à demeurer à l'écart du marché du travail durant plusieurs années ou à trouver un emploi à temps partiel. Elle voient ainsi diminuer leurs gains sur toute leur vie, perdent des possibilités d'avancement professionnel et touchent de plus petites prestations de retraite que ce n'aurait normalement été le cas. Pour les dispensatrices de services de garde, la réduction de l'aide financière gouvernementale entraîne l'insécurité d'emploi et la dégradation des conditions de travail.

La situation des services de garde d'enfants devient de plus en plus précaire dans l'ensemble du pays, à mesure que diminuent l'abordabilité et la disponibilité des services de garde réglementés. Entre 1990 et 1996, deux provinces ont cessé d'accorder des subventions financières régulières aux programmes de services de garde d'enfants, et le montant des subventions a diminué dans quatre provinces. Les subventions périodiques ont subi des gels dans cinq provinces et territoires. Les nouveaux services ne peuvent donc pas en obtenir. Les frais de garde d'enfants ont augmenté dans toutes les provinces et au Yukon entre 1989 et 1993. Ils ont subi une nouvelle baisse entre 1993 et 1995, dans cinq provinces et dans les deux territoires. Au cours de la même période, les revenus moyens des familles ont diminué, les montants des subventions pour les frais de garde n'ont pas augmenté au même rythme que les frais et ont été limitées par un plafond du budget total des subventions ou du nombre total de familles servies. La disponibilité des places réglementées a diminué au même rythme que leur abordabilité. Cette situation est attribuable à l'abolition de programmes ou au fait qu'on n'a pas pourvu en personnel les places existantes parce que celles-ci ne peuvent pas couvrir les frais de fonctionnement. Les dispensatrices de services de garde éprouvent du stress à cause des réductions du financement et de l'obligation d'assumer des tâches supplémentaires. Certaines ont perdu leur emploi.

Le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS), adopté en 1996 pour remplacer le Régime d'assistance publique du Canada (RAPC) et le Financement des programmes établis (FPÉ), et d'autres réductions des fonds fédéraux accordés aux provinces et aux territoires, risquent d'aggraver la situation. Il importe de souligner que ce n'est pas seulement le TCSPS qui influe sur l'abordabilité et la disponibilité des services de garde d'enfants. Ce programme s'inscrit dans la poursuite du retrait fédéral du partage avec les provinces des coûts des dépenses au chapitre des services sociaux, et dans les réductions du montant du financement fédéral qui ont commencé à être pratiquées à la fin des années 1970. Les services de garde d'enfants sont également touchés par l'évolution des rôles des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux dans le domaine des services sociaux.

Ces dernières années, il est devenu de plus en plus manifeste que l'existence de services de garde d'enfants abordables et de qualité est un élément crucial des stratégies qui visent à atteindre les grands objectifs nationaux. Au nombre de ceux-ci, mentionnons la promotion du développement optimal de tous les enfants, la réduction de la fréquence de la pauvreté chez les enfants, la création d'une économie saine et la promotion de l'égalité économique et sociale des femmes.

Il se produit un changement dans les rôles et les responsabilités des gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, ainsi que dans la répartition de ces rôles et responsabilités entre ces divers ordres de gouvernement et les citoyennes et citoyens du Canada. On passe du financement direct des services par l'État au recours au régime fiscal pour la redistribution du revenu, et d'un degré modéré de direction des programmes sociaux et de participation à ceux-ci par le gouvernement fédéral à l'insistance sur la primauté des provinces. Dans ce climat politique, il est difficile de trouver une approche qui mettrait un frein à la dégradation rapide des services de garde d'enfants au Canada et se dirigerait vers une stratégie nationale en matière de services de garde. Pourtant, le Canada a désespérément besoin de services de garde abordables et de qualité. Dans le présent document, nous étudierons certaines des possibilités qui s'offrent aux gouvernements de collaborer à l'élaboration d'un programme national de services de garde d'enfants. Le Programme national de l'enfance peut offrir l'occasion rêvée de le faire.